Die „Kommission Verlässlicher Generationenvertrag“ sollte Wege zu einer nachhaltigen Sicherung und Fortentwicklung der Alterssicherungssysteme ab 2025 finden. Nach 22 Monaten steht man aber nahezu mit leeren Händen da. Was konkret zur zusätzlichen Altersvorsorge empfohlen wird und warum der bAV mehr denn je ein Obligatorium droht, erläutert LbAV-Autor Detlef Pohl.
Jüngst hat die Rentenkommission „Verlässlicher Generationenvertrag“ ihren Abschlussbericht vorgelegt. Kernpunkte des Berichts der im Juni 2018 berufenen Fachleute sind das Festhalten an der Rente mit 67 Jahren ab 2031 sowie Vorschläge zur Stärkung der zweiten und dritten Säule der Altersvorsorge.
Die Befunde des Gremiums wurden in zwei Bänden mit zusammen über 400 Seiten sowie einer Kurzfassung präsentiert. Es kam auch zu abweichenden „Sondervoten“ von Mitgliedern aus Kreisen der Gewerkschaft, Arbeitgeber sowie der Wissenschaft. Sie zeigen, dass das nicht in allen Punkten ein Konsens gefunden wurde.
Die Mehrheit der Kommission empfiehlt ein gesetzliches Rentenniveau, das zwischen 44 und 49 Prozent liegen soll, berechnet auf einer neuen Datengrundlage. Das Sicherungsniveau steigt so rein rechnerisch, die Rentenzahlungen aber nicht, merkt die aba an. Auch in Sachen Regelaltersgrenze konnte man sich nicht einigen.
Die Mitglieder der Kommission setzten sich aus fünf Sozialpolitikern der großen Koalition, zwei Vertretern der Tarifparteien und drei Wissenschaftlern unter Einbeziehung der Deutschen Rentenversicherung (ohne Stimme) zusammen. Diese Konstellation ließ bereits im Vorfeld erahnen, dass bei den nötigen Reformvorschlägen kein großer Wurf herauskommt. Das Fundament für einen neuen, verlässlichen Generationenvertrag ist jedenfalls nicht gelegt worden. Da in den Medien vielfach der Bericht kommentiert, aber kaum inhaltlich abgebildet wurde, geht LEITERbAV bewusst einen anderen Weg und fokussiert sich auf Essentials der Dokumente in aller gebotenen Kürze und auf die bAV.
Konkrete Vorschläge für die zweite und dritte Säule
Zwölf Seiten des 127-Seiten-Berichts beschäftigen sich mit „Empfehlungen zur betrieblichen und privaten Altersvorsorge“. Hier sieht die Kommission Handlungsbedarf, der auf den bisherigen Strukturen aufsetzen soll. O-Ton:
„Die Verbreitung der Riester-Rente und der bAV stagniert in den letzten Jahren, …, die Entgeltumwandlung ist inzwischen rückläufig.“
Die Vorschläge, die die „sehr große Komplexität sinnvoll verringern sollen“, sind wenig überraschend. In Kurzfassung sind dies zehn Punkte:
1. Geringverdiener sollen im Bereich der bAV besser gefördert werden, die Fördergrenze von 2.200 Euro im BRSG ist zu erhöhen und soll zugleich dynamisiert werden.
2. Bei Riester-Produkten soll eine modifizierte Garantie statt der vollen Beitragsgarantie ermöglicht werden, ein Garantieverbot wird verworfen. Die neuen Garantien sollen ein angemessenes Verhältnis von Renditechancen, Sicherheiten und Risiken zulassen.
3. Bei der Riester- und Basisrente soll der steuerliche Förderrahmen konsistenter ausgestaltet werden. Soll heißen: Der Förderrahmen muss für Riester, Basisrente und bAV nachjustiert werden, um eine gleichmäßige nachgelagerte Besteuerung aller Wege zu erreichen – wobei die Riester-Förderung auf 4% der BBG angehoben werden sollte.
4. Es wird eine Zusammenlegung der von Riester- und Basisrenten-Förderung empfohlen, wobei die Zulagenförderung als Instrument in der bAV erhalten bleiben und der steuerliche Rahmen in der bAV analog angepasst werden soll. Bei allen Änderungen sei „eine Ausweitung der Sozialabgabenfreiheit von Vorsorgebeiträgen auszuschließen“.
5. Die Grundzulage soll bei der Riester-Förderung erhöht und/oder eine Dynamisierung der Zulagenförderung gemäß Lohnentwicklung eingeführt werden. Die Kinderzulage soll künftig unabhängig vom Geburtsjahr in gleicher Höhe für alle gezahlt werden.
6. Das Zulagenverfahren wird erleichtert (Erweiterung der Förderung auf jedermann; Ausschluss der Rückforderung von Zulagen durch spätere Auszahlung).
7. Die Kosten der Riester-Vorsorge sollen gesenkt werden – durch Verzicht auf einen Vertrieb und zugleich Einrichtung einer staatlich organisierten digitalen Plattform für alle vertriebskostenfreien Produkte, die für große Produkttransparenz sorgen soll. Kostenersparnis soll auch ein Standardvorsorgeprodukt bringen, bei dem auf Zusätze wie Risikoschutz und Wahlmöglichkeiten verzichten werden muss. Dabei soll sich „der Staat die Möglichkeit offenhalten, mit öffentlichen Trägern ein entsprechendes Produkt anzubieten“.
8. Sollte bis 2025 keine ausreichende Verbreitung der zusätzlichen Altersvorsorge erreicht sein, empfiehlt die Kommission verpflichtende Lösungen mit der Möglichkeit der individuellen Befreiung (Opt-out) bei Vorliegen einer gleichwertigen Vorsorge. Die Mehrheit der Kommissionsmitglieder rät dabei zu einer mindestens hälftigen Arbeitgeberbeteiligung bei verpflichtenden Lösungen. Die Arbeitgeberseite war dagegen (siehe „Sondervoten“ weiter unten). Dabei müsse aber der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein (siehe Steinmeyer-Gutachten zu verfassungsmäßigen Grenzen weiter unten).
9. Außerdem sollen die Informations- und Beratungsangebote zur zusätzlichen Altersvorsorge verbessert werden. Kaum jemand kenne die bereits verfügbaren Informationsangebote auf der Website des Bundesamtes für Steuern mit Links zu den Produktinformationsblättern aller Riester- und Basisrenten-Angebote, die es jedoch zu vereinfachen gilt.
10. Letztlich sollen Datenlücken geschlossen werden, um das Zusammenspiel der zusätzlichen Vorsorge mit der gesetzlichen Rentenversicherung im Sinne eines funktionierenden Systems zu verbessern. Dafür fehlen bisher die nötigen personenbezogenen Daten über Sparbeiträge, Kosten, effektive Renditen sowie Leistungshöhen und -gestaltung. Die Datenlücke lasse sich ggf. auch durch eine Meldepflicht für Anbieter von geförderten Altersvorsorgeprodukten schließen.
Abweichende Meinungen („Sondervoten“) zu Punkt 8
Zum Thema Obligatorium bzw. Opt-out gab es in der Kommission zwei abweichende Meinungen:
Axel Börsch-Supan, Direktor Munich Center for the Economics of Aging (MEA), Max-Planck-Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik, Professor an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften, TU München, kann sich der Empfehlung der Kommission nicht anschließen, dass es noch weiterer Prüfung bedarf, ob „mit der zusätzlichen Altersvorsorge die Erwerbstätigen möglichst umfassend erreicht werden“ können und daher frühestens nach 2025 „weitergehende Maßnahmen erfolgen“ sollen.
Börsch-Supan schreibt:
„Da die in der der Babyboomer in den nächsten Jahren das Alter erreichen, in dem diese ihre höchste Sparneigung und -fähigkeit entwickeln, ist es höchste Zeit, konkrete Schritte für eine Opt-Out-Regelung… einzuleiten, wenn man diese Generation noch erreichen will.“
Alexander Gunkel, Hauptgeschäftsführer der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), kann sich der Mehrheitsposition nicht anschließen, wonach bei einer verpflichtenden Lösung mindestens eine hälftige Arbeitgeberbeteiligung vorzusehen ist.
Gunkel schreibt: „Angesichts der ohnehin schon extrem hohen Abgabenbelastung des Faktors Arbeit sollten keine neuen Lohnzusatzkosten geschaffen werden. Im Übrigen hätte ein Obligatorium gerade bei den besonders von Altersarmut betroffenen Personengruppen (z.B. Langzeitarbeitslose, Nichterwerbstätige) mangels verfügbaren Einkommens keine Wirkung oder würde für sie eine finanzielle Überforderung bedeuten“.
Gutachten zeigt Grenzen für Obligatorium und Opt-out-Modelle auf
Zu eben diesem Punkt 8 hatte die Kommission bei Prof. Heinz-Dietrich Steinmeyer, emeritierter Direktor der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, ein Rechtsgutachten eingeholt. Thema „Verfassungsmäßige Grenzen für ein Obligatorium und von Opting-out-Modellen in der zusätzlichen Altersvorsorge“. Das 67-seitige Papier findet sich in dem am Ende erwähnten Band II (Materialien). Hier eine Zusammenfassung der dem Gutachter wichtigsten Punkte:
1. Ein Obligatorium oder Opting-out-Modelle lassen sich kompetenzrechtlich je nach Ausgestaltung auf GG-Artikel 74 Absatz 1 Nr. 12 „Sozialversicherung“ oder „Arbeitsrecht“ stützen und bei einer privatversicherungsrechtlichen Anknüpfung auf denselben Nr. 11 „privatrechtliches Versicherungswesen“.
2. Die Einführung ist mit der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Artikel 2 Absatz 1 GG angesichts dessen vereinbar, dass diese Maßnahme der Schließung der durch das gesunkene Rentenniveau entstandenen Versorgungslücke dienen soll.
3. Die Umsetzung kann in Anwendung des Artikel 87 Absatz 2 GG auch durch einen bundesunmittelbaren Träger der Sozialversicherung erfolgen.
4. Die Einbeziehung aller Sozialversicherungspflichtigen ist grundsätzlich möglich. Es ist allerdings der versicherungspflichtige Personenkreis des SGB VI daraufhin zu analysieren, welche Personen und Tatbestände einbezogen werden sollten. Bei den Selbständigen sollte grundsätzlich eine Abstimmung mit der zu erwartenden Erwerbstätigenversicherung erfolgen. Eine Erfassung von Beamten sollte eher nicht erfolgen, da die Beamtenversorgung in ihrer gegenwärtigen Form Elemente der Basissicherung und Elemente der Zusatzversorgung umfasst. „Das bedeutet, dass hier das Ziel einer angemessenen Alterssicherung auch ohne eine kapitalgedeckte Zusatzversorgung erreicht wird“, heißt es später im Gutachten. Fragt sich nur, auf wessen Kosten.
5. Bei einer Implementierung einer obligatorischen kapitalgedeckten Altersvorsorge bzw. Opting-out über Arbeitsrecht bzw. bAV führt dies zu einer Begrenzung auf den Personenkreis der Arbeitnehmer im Sinne des § 611a BGB.
6. Die Implementierung über eine private Pflichtversicherung stößt auf praktische Probleme bei der Erfassung. Ein vergleichbarer praktikabler Weg für die Umsetzung einer Pflichtversicherung ist hier außer bei einer Anknüpfung an die Arbeitnehmereigenschaft nicht ersichtlich.
7. Eine Entscheidung zwischen Opting-out und Obligatorium bewegt sich im Rahmen des dem Gesetzgeber zuzustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraums. Insgesamt erweist sich ein System des Opting-Out als überlegen, wobei nicht sicher abgeschätzt werden kann, in welchem Umfang vom Widerspruchsrecht Gebrauch gemacht wird. Es sei aber der politischen Entscheidung überlassen, mit welchem System gearbeitet werden sollte. Verfassungsrechtlich sieht Steinmeyer „eine gewisse Tendenz für ein Opting-out-System, da so weniger intensiv die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) beeinträchtigt … und auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit vorzuziehen ist, wenn es den Kriterien der Erforderlichkeit und Geeignetheit in gleicher Weise Rechnung tragen kann wie ein Obligatorium.“
8. Von einem Obligatorium sollte aus dem relevanten Personenkreis grundsätzlich jeder erfasst werden, der noch in der Lage ist, eine kapitalgedeckte zusätzliche Altersversorgung aufzubauen. Bei einem Opting-out-System wird man davon ausgehen müssen, dass bei jeder neuen Tätigkeit eine automatische Erfassung erfolgen sollte mit der Möglichkeit des Ausoptierens. Da Bedeutung und Relevanz von Altersvorsorge umso stärker ins Bewusstsein des einzelnen rücken, je näher der Ruhestand kommt, sollte auch bei bestehenden Arbeitsverhältnissen periodisch eine erneute Erfassung mit Möglichkeit des Opting-out erfolgen. Man mag dies zum Beispiel alle drei oder fünf Jahre wiederholen.
9. Beim Obligatorium ist eine Befreiungsmöglichkeit vorzusehen, wenn andere Vorsorgemaßnahmen bestehen, was beim Opting-out angesichts der Chance auf Widerspruch nicht erforderlich ist. Die Befreiungsmöglichkeit sollte sich aus Vereinfachungsgründen am Beitragsaufwand orientieren.
10. Grundsätzlich sind sowohl die Arbeitnehmer- als auch die Arbeitgeberfinanzierung als auch eine Mischfinanzierung denkbar. Beim Opting-out sollte zumindest ein Anreiz in Gestaltung einer Mitfinanzierung durch den Arbeitgeber und/oder einer besonderen steuerlichen oder Zulagenförderung erfolgen. Es empfiehlt sich ein reines Beitragssystem. Man mag in Anknüpfung an die Riester-Rente von einem Beitrag in Höhe von 4% des Arbeitsentgelts ausgehen und bei Selbständigen von einem entsprechenden Betrag.
11. Die zusätzliche kapitalgedeckte Altersvorsorge ist beitragsbasiert und ggf. mit Garantien entsprechend der deutschen Tradition in Form einer Leibrente zu gewähren. Vorzusehen ist eine Leistung im Fall des Alters, wobei an das Renteneintrittsalter nach dem SGB VI angeknüpft wird, mit entsprechenden Abschlägen bei früherem Renteneintritt. Wenn überhaupt, sollte nur die vollständige Erwerbsminderungsabsicherung erlaubt sein und dabei die Auszahlung eines Kapitalbetrags in Erwägung gezogen werden. Eine Hinterbliebenensicherung sollte – wenn überhaupt – nur optional erfolgen.
12. Bei der Organisation sollten Durchführung und verwaltende/leistende Einrichtung voneinander getrennt werden. Für letztere käme eine Konstruktion nach dem Vorbild der Pensionsfonds bzw. Pensionskassen in Betracht. Bei der Einrichtung von Default-Fonds ist insbesondere bei einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung das europäische Wettbewerbsrecht zu beachten. Ebenfalls am europäischen Wettbewerbsrecht zu messen wäre ein verpflichtendes staatliches Altersvorsorgeprodukt.
Zu Punkt 10 (Finanzierung) hat LEITERbAV einen tieferen Blick in das Gutachten geworfen, zumal derzeit offenbar nicht einmal die Gewerkschaften durchgängig einem rein arbeitgeberfinanzierten Obligatorium etwas abgewinnen können (LbAV berichtete).
Doch wirklich fündig wurde die Redaktion nicht. Steinmeyer zieht sich auf verfassungsrechtliche Überlegungen zurück und kratzt damit kaum an der Praxisoberfläche. Beispielhaft sei diese These genannt:
„Bei einem Opting-out-System empfiehlt es sich, in geeigneter Weise einen Arbeitgeberzuschuss vorzusehen, um die Bereitschaft der Arbeitnehmer zu fördern, von einem Widerspruch abzusehen.“
Und was ist mit Selbstständigen?
„Die Heranziehung der Auftraggeber würde zu einem komplexen System führen, das in ähnlicher Form von der Künstlersozialversicherung bekannt ist und dort zu Umsetzungsschwierigkeiten und auch zu Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit geführt hat“, heißt es im Gutachten mit Verweis auf ein BVerfG-Urteil von 1987 (Az.: 2 BvR 909/82). Vom Obligatorium befreit wären nach der Logik des Gutachters neben Selbstständigen (natürlich) Beamte und auch durch berufsständische Versorgungswerke Erfasste, da diese Versorgungswerke der ersten Säule zuzurechnen sind und bisher höhere Leistungen als die gesetzliche Rentenkasse (GRV) zahlen. Ansonsten könne sich laut Gutachten vom Obligatorium der zusätzlichen Altersvorsorge nur befreien lassen, wer:
– bei öffentlichem oder privatem Versicherer eine Lebens- oder Rentenversicherung abgeschlossen hat, für die mindestens so viel Beiträge aufzuwenden sind wie Beiträge zur GRV, oder
– vorhandenes Vermögen hat, dessen wirtschaftlicher Wert nicht hinter dem einer Lebens- oder Rentenversicherung nach den genannten Bedingungen zurückbleibt.
Bleibt noch die Organisation der zusätzlichen Altersversorgung. Hier scheinen Steinmeyers Vorschläge doch eine noch höhere Komplexität heraufzubeschwören:
„Es spricht Entscheidendes dafür, die Erfassung bei einer sozialversicherungs-rechtlichen Anknüpfung einer staatlichen Stelle und bei einer arbeitsrechtlichen Anknüpfung dem Arbeitgeber zu übertragen. Dies sollte dann mit dem Beitragseinzug kombiniert werden. Die Verwaltung der Gelder und ggf. auch die Auszahlung von Leistungen sollte dann durch eigenständige Einrichtungen erfolgen, wobei die Pensionskassen … und Pensionsfonds … als Vorbild dienen mögen.“
Fazit: Mehr Tiefgang bei Rentenreform angemahnt
Der Bericht der Rentenkommission traf bei Experten überwiegend auf kritisches Echo. Was die bAV betrifft, so habe die Kommission „die Chance verstreichen lassen, das deutsche Rentensystem dauerhaft zukunftsfest zu machen“, schreibt Guido Bader, Vorstandsvorsitzender der Deutschen Aktuarvereinigung (sowie Vorstand der Stuttgarter), in einer Stellungnahme.
Positiv sei allenfalls das Bekenntnis, die kapitalgedeckte zweite und dritte Säule durch entsprechende Reformen zu stärken. Es könne zusätzlichen Schwung geben, wenn „neue Garantiekonzepte und Gestaltungsmöglichkeiten auch in staatlich geförderten Produkten wie Riester-Rente und bAV zugelassen werden, die ein angemessenes Verhältnis von Sicherheit, Renditechance und Risiko aufweisen“, so Bader weiter.
Deutlicher wurde das Deutsche Institut für Altersvorsorge (DIA). „Die Kommission blieb vage, vertagte oder schlug Maßnahmen vor, die ohnehin bereits Konsens sind, wie zum Beispiel die Einbeziehung der Selbstständigen in eine Altersvorsorgepflicht“, kritisierte DIA-Sprecher Klaus Morgenstern in einer Stellungnahme.
Gemessen am Ergebnis müsse man leider feststellen: Es hätte dieser Kommission nicht bedurft. Sie bewahre die GroKo lediglich davor, schon jetzt eine Entscheidung zur Entwicklung des Rentensystems ab 2025 treffen zu müssen. „Insofern war es ein Scheitern mit Ansage: Außer Spesen nichts gewesen“, so das DIA.
Die Berichte und Unterlagen der „Kommission Verlässlicher Generationenvertrag“ finden sich als Band I (Empfehlungen) hier sowie als Kurzfassung hier.
Zudem ist der „Band II – Materialien“ samt dem erwähnten Steinmeyer-Gutachter hier herunterladbar.
Arbeitsminister Hubertus Heil will daraus bis zum Herbst 2020 konkrete Vorschläge für eine neuerliche Rentenreform vorlegen.
