Seit Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie und dem BaFin-Merkblatt zum Umgang mit Nachhaltigkeitsrisiken vom Dezember 2019 beschäftigen sich immer mehr Altersversorgungseinrichtungen mit ESG. Dieser Trend sollte durch gute Regulierung unterstützt werden – die Arbeit der EU-Aufsichtsbehörden an den technischen Regulierungsstandards zur Offenlegungsverordnung lassen allerdings Gegenteiliges befürchten, wie im Positionspapier von aba und AKA zu lesen ist und Roberto Cruccolini, Verena Menne und Cornelia Schmid hier erläutern.
Klimawandel, Lieferketten, Unternehmensskandale – wer Nachrichten liest weiß, dass umweltbezogene, soziale und Governance-Fragen zu den Herausforderungen unserer Zeit zählen. Unter den Stichwörtern „Sustainable Finance“ und „ESG“ (environmental, social and governance) beschäftigen sich auch viele Finanzmarktakteure mit diesen Themen.
Einrichtungen der betrieblichen Altersversorgung (EbAV) wurden 2016 mit der EbAV-II-Richtlinie u.a. dazu verpflichtet, ESG-Risiken im Risikomanagement zu berücksichtigen; und es wurde klargestellt, dass EbAV im Rahmen des Grundsatzes der unternehmerischen Vorsicht bei ihren Kapitalanlageentscheidungen auch ESG-Faktoren berücksichtigen dürfen.
Aktueller Stand: Offenlegung-VO, ESA-Konsultationsentwürfe für RTS und EbAV
Kurz zur Einordnung: Am 24. Mai 2018 hatte die EU-Kommission in Zusammenhang mit dem Aktionsplan „Finanzierung nachhaltigen Wachstums“ drei Verordnungsvorschläge vorlegt, die mittlerweile allesamt beschlossen und im EU-Amtsblatt veröffentlicht sind und auch für EbAV neue Anforderungen mit sich bringen:
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Die Offenlegung-VO legt Veröffentlichungs- und Informationspflichten zum Umgang mit Nachhaltigkeitsrisiken und nachteiligen Nachhaltigkeitswirkungen auf der Ebene der EbAV sowie auf Ebene der angebotenen Altersversorgung fest.
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Die Taxonomie-VO legt sechs Umweltziele fest und definiert Kriterien für ökologisch nachhaltige wirtschaftliche Aktivitäten zur Erreichung dieser Ziele, um damit den Grad der ökologischen Nachhaltigkeit einer Investition ermitteln zu können.
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Die Benchmark-VO definiert zwei Typen von EU-zertifizierten CO2-armen Referenzwerten: „EU-Referenzwerte für den klimabedingten Wandel“ und „Paris-abgestimmte EU-Referenzwerte“; zudem fordert die Verordnung für alle Benchmarks (Ausnahmen sind Währungs- und Zinsbenchmarks) bis Dezember 2021 eine Referenzwert-Erklärung.
Die für EbAV wichtigste Verordnung aus dem Aktionsplan ist die Offenlegung-VO (VO 2019/2088), die am 27. November 2019 offiziell angenommen wurde und deren Anforderungen grundsätzlich ab dem 10. März 2021 (Art. 20 Abs. 2 Offenlegung-VO) von allen erfassten Finanzmarktteilnehmern zu erfüllen sind.
Seit dem 2. Dezember 2020 liegt auch der BMF-Referentenentwurf für ein Fondsstandortgesetz vor, das u.a. zur Anpassung des VAG an die Offenlegung- und Taxonomie-VO führt.
EbAV als Finanzmarktteilnehmer
Zu den Finanzmarktteilnehmern zählt die Offenlegung-VO auch EbAV (Art. 2 Nr. 1c Offenlegung-VO), die aufsichtsrechtlich durch die EbAV-II-RL (RL 2016/2341) reguliert sind. Im Gegensatz zu anderen EU-Aufsichts-RL sieht die EbAV-II-RL bereits verschiedene ESG-Anforderungen vor und strebt eine EU-Mindestharmonisierung an. Sie trägt damit der unterschiedlichen Rolle und Ausgestaltung der betrieblichen Altersversorgung in den Mitgliedstaaten und der engen Verflechtung mit dem jeweiligen nationalen Arbeits- und Sozialrecht Rechnung. In der Offenlegung-VO werden Altersversorgungssysteme als „Finanzprodukt“ definiert (Art. 2 Nr. 12iv Offenlegung-VO).
Die somit „horizontal“ ausgestaltete Offenlegung-VO, die verschiedenste Typen von Finanzmarktteilnehmern gleichermaßen erfasst, sieht bei einem Teil der Anforderungen jedoch zumindest Verhältnismäßigkeitserwägungen vor, so etwa z.B. die Berücksichtigung der Größe, der Art und des Umfangs der Tätigkeit von Finanzmarktteilnehmern und die Arten von Finanzprodukten. Und sie gibt zum Teil explizit Spielraum für kleinere Unternehmen (Art. 4 und in Folge Art. 7 Offenlegung-VO; Grenze: Mitarbeiterzahl 500).
Die technischen Regulierungsstandards
Die Offenlegungs-VO sieht zahlreiche technische Regulierungsstandards (auf Englisch: Regulatory Technical Standards – im Folgenden kurz Offenlegung-RTS) vor, deren Entwürfe von den EU-Aufsichtsbehörden EBA, EIOPA und ESMA auszuarbeiten sind.
Am 23. April 2020 stellten die EU-Aufsichtsbehörden (ESA) das Konsultationspapier zu diesen ESG-Offenlegungen bis 1. September 2020 zur öffentlichen Konsultation. Die aba hatte an der Stellungnahme von PensionsEurope mitgearbeitet.
Im September 2020 haben die EU-Aufsichtsbehörden drei Vorlageentwürfe für vorvertragliche (Art. 8 und Art. 9 Offenlegung-VO) und regelmäßige Informationen (Art. 11 Offenlegung-VO) für Nachhaltigkeitsprodukte sowie eine begleitende Befragung („survey“) veröffentlicht.
Rückmeldungen zu den sieben Fragen, die sich auf die Details der Vorlagen bezogen, waren bis zum 16. Oktober 2020 möglich. Die aba hat an der PensionsEurope Rückmeldung mitgearbeitet.
Die endgültige Gestaltung dieser Vorlagen wird neben den Rückmeldungen im Rahmen der Umfrage auch vom Ergebnis einer Verbraucherteststudie abhängen.
Die Vorlagen werden in die finalen Offenlegung-RTS-Entwürfe der EU-Aufsichtsbehörden integriert werden.
Geplant ist aktuell, dass die EU-Aufsichtsbehörden die überarbeiteten RTS-Entwürfe bis Ende Januar 2021 an die EU-Kommission geben. Die EU-Kommission kann dann noch Änderungen vornehmen oder die Entwürfe unverändert erlassen (für einen Überblick über den Prozess, siehe „EU erklärt“ der aba).
Mehr Zeit
Allerdings ist der in der Offenlegung-VO sehr enge Zeitplan von Erarbeitung und Verabschiedung der Offenlegung-RTS einerseits (Q1 2021) und der teilweisen Anwendung durch die Finanzmarktteilnehmer andererseits (ab 10. März 2021) – wie befürchtet – nicht zu halten:
Die EU-Kommission hat Ende Oktober 2020 einen Brief an die ESA veröffentlicht, indem sie offiziell bestätigt, dass die Anwendung der ursprünglich ab 10. März 2021 umzusetzenden Offenlegung-RTS verschoben wird, um den Finanzmarktteilnehmern angemessen Zeit für die Umsetzung zu geben. In der Zwischenzeit (zwischen dem 10. März 2021 und dem „neuen“ Inkrafttreten der Offenlegung-RTS) müssten die Finanzmarktteilnehmer „nur“ die Anforderungen der Offenlegungs-VO (u.a. Artikel 4, 8, 9 und 11) erfüllen.
Kritikpunkte zu den Vorschlägen der konkretisierenden Offenlegung-RTS
Die Anforderungen der Offenlegung-VO selbst sind so gefasst, dass sich die tatsächlichen Strategien und Ansätze von EbAV mit Blick auf die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsrisiken und -auswirkungen mit vertretbarem Aufwand darstellen lassen.
„Insbesondere EbAV, die regelmäßig dem Leitbild der schlanken, effizienten Organisation folgen, sollten Ressourcen weniger für die Datenbeschaffung und Erstellung von Indikatoren verwenden müssen, sondern v.a. für ein nachhaltigkeitsbezogenes Handeln in relevanten Bereichen einsetzen können.“
Dies gilt jedoch nicht für die von den ESA vorgeschlagenen konkretisierenden Offenlegung-RTS (s. auch das diesbezügliche gemeinsame Positionspapier von aba und AKA).
Insbesondere EbAV, die regelmäßig dem Leitbild der schlanken, effizienten Organisation folgen, sollten Ressourcen weniger für die Datenbeschaffung und Erstellung von Indikatoren verwenden müssen, sondern v.a. für ein nachhaltigkeitsbezogenes Handeln in relevanten Bereichen einsetzen können.
Die Sorgen betreffen aktuell am meisten die RTS-Vorschläge zu Art. 4 (nachteilige Nachhaltigkeitsauswirkungen auf Ebene des Unternehmens) und die Umfrage der ESA vom September 2020 u.a. zu Art. 8 (nachhaltige Finanzprodukte, die ökologische oder soziale Merkmale bewerben). Es geht um Proportionalität, Wesentlichkeit, Datenverfügbarkeit und Rechtssicherheit:
Wo findet sich die Proportionalität in den Offenlegung-RTS wieder?
Die Vorschläge der ESA zur Ermittlung der wichtigsten negativen Nachhaltigkeitsauswirkungen (Art. 4) sind nicht angemessen und nicht von der Offenlegung-VO gedeckt.
Finanzmarktteilnehmer mit mehr als 500 Mitarbeitern müssen Art. 4 erfüllen. Bei weniger Mitarbeitern kann auch unter Benennung klarer Gründe dargelegt werden, warum keine Berücksichtigung erfolgt („comply or explain“).
So müssten Angaben zu 32 verbindlichen Indikatoren gemacht werden, und zwar aus den Bereichen Treibhausgasemissionen, Energieverwendung, Biodiversität, Wasser, Müll, soziale und Arbeitnehmerbelange, Menschenrechte und Korruption. Diese Angaben müssten immer als wesentlich negative Auswirkungen gewertet werden, unabhängig davon, welchen Wert der Indikator annimmt.
Die Verhältnismäßigkeitserwägungen der Offenlegung-VO sollten auch in den Offenlegung-RTS umgesetzt werden. Daher sollte die Anzahl von 32 verbindlich zu verwendenden Indikatoren deutlich reduziert werden.
Darüber hinaus sehen wir die Designvorlagen der ESA vom September 2020 für die vorvertraglichen und regelmäßigen Informationen als unpassend an. Die vorgelegten Entwürfe enthalten keinerlei Differenzierung zwischen verschiedenen Finanzprodukten, obwohl die Offenlegung-VO eine Berücksichtigung der verschiedenen Arten von Finanzprodukten, ihrer Merkmale und der Unterschiede zwischen ihnen fordert.
Die Vorschläge adressieren klassische Fondsprodukte, passen aber nicht auf Altersversorgungssysteme. Daher sollten zumindest sektorspezifische Überlegungen bei der Entwicklung von Designvorlagen bzw. verschiedener Bausteine, aus denen Finanzmarktteilnehmer auswählen können, angestellt werden. Und da die Grundausrichtung der EbAV-II-RL und damit der dortigen Informationspflichten eine EU-Mindestharmonisierung ist, ist es sinnvoll, eine Designvorlage für EbAV zu entwickeln, die Gestaltungsmöglichkeiten für die Mitgliedstaaten vorsieht.
Wie kann bei der Auswahl und Nutzung der Indikatoren der Fokus auf Wesentliches gelingen?
Bei der Offenlegung sollten – was das ESA-Konsultationspapier nicht vorsieht – die relevanten wesentlichen Nachhaltigkeitsaspekte (auf der Grundlage des Schweregrads und der Wahrscheinlichkeit der negativen Auswirkungen) des jeweiligen Finanzmarktteilnehmers, bezogen auf seine tatsächliche Vermögens-, Sektor- und Unternehmensallokation, ermittelt werden. Nur so hat der Finanzmarktteilnehmer den richtigen Anreiz, dort zu handeln, wo er etwas bewirken kann.
So ist z.B. beim wichtigen Thema „Klimawandel“ u.a. der Situation Rechnung zu tragen, dass nur ein kleiner Prozentsatz der Vermögenswerte aus bestimmten Sektoren (die „5%“) den größten Teil der Treibhausgasemissionen (die „95%“) ausmacht.
„Dies bedeutet, dass selbst für ‚tief grüne‘ Investitionen, die klar die Kriterien der EU-Taxonomie-VO in Bezug auf den Klimaschutz erfüllen und somit einen signifikanten positiven Beitrag zur Reduzierung der CO2-Emissionen leisten, nachteilige Auswirkungen zu veröffentlichen sind.“
Aus Sicht der Wesentlichkeit sollte die Offenlegung zu dieser Thematik, aber auch zu anderen ESG-Aspekten zentral die Vermögenswerte bzw. Unternehmen mit wirklich relevanten nachteiligen Auswirkungen abdecken, und die Finanzmarktteilnehmer sollten ihr Handeln hierauf ausrichten.
Die Vorschläge der ESA führen für die geforderten Indikatoren „CO2-Emissionen“ und „CO2-Fußabdruck“ jedoch immer zu positiven Werten und damit auch immer zu Angaben zu den wichtigsten nachteiligen Auswirkungen, da es nahezu keine Investitionen gibt, die als vollkommen CO2-neutral eingestuft werden könnten. Dies bedeutet, dass selbst für „tief grüne“ Investitionen, die klar die Kriterien der EU-Taxonomie-VO in Bezug auf den Klimaschutz erfüllen und somit einen signifikanten positiven Beitrag zur Reduzierung der CO2-Emissionen leisten, nachteilige Auswirkungen zu veröffentlichen sind.
Darüber hinaus kann über eine einfache historische Kennzahl wie die CO2-Emission und darauf aufbauenden Kennzahlen nicht bewertet werden, inwieweit das betroffene Unternehmen bereits eine Anpassungsstrategie zur Erreichung der Zielvorgaben des Pariser Klimaabkommens implementiert hat und die in Umsetzung befindlichen Maßnahmen zu einer zukünftigen Reduzierung der Emissionen führen werden. Notwendig ist der gezielte Blick nach vorn und weniger der Blick in den Rückspiegel.
Außerdem ist eine Reihe von Indikatoren nicht für alle Unternehmen und Sektoren relevant, sondern hängen vom Unternehmenskontext ab.
Dies gilt beispielsweise für Indikatoren zur Kontrolle der biologischen Vielfalt und des Ökosystemwandels und zur Entwaldungspolitik, die für den Geschäftsbetrieb eines Unternehmens im IT- oder Finanzsektor sehr nachrangig sind. Hier ist das Fehlen einer entsprechenden unternehmensinternen Richtlinie kein Indiz für negative Nachhaltigkeitsauswirkungen.
Ebenso sagen fehlende unternehmensinterne Strategien oder Richtlinien zum Umgang mit Menschenhandel, zur Umsetzung der ILO Kernarbeitsnormen und sogar zur Berücksichtigung von Menschenrechten nicht unbedingt etwas über negative Nachhaltigkeitsauswirkungen aus, wenn eine Einhaltung bereits über Gesetze o.ä. vorgegeben ist. Das bedeutet auch, dass eine für alle Anlagen vorgegebene Liste an 32 fixen Indikatoren nicht angemessen sein kann.
Finanzmarktteilnehmer sollten daher eine Priorisierung nachteiliger Auswirkungen und die Auswahl relevanter Indikatoren auf der Grundlage ihrer Wesentlichkeit angesichts ihrer jeweiligen Portfolien vornehmen.
Wie wird mit der unzureichenden Datenverfügbarkeit umgegangen?
Zudem bestehen auf absehbare Zeit Probleme mit der Verfügbarkeit, Vergleichbarkeit und Verlässlichkeit der geforderten Daten. Die Datenverfügbarkeit wird vorerst unbefriedigend bleiben. Zu Verbesserungen könnte die geplante Schaffung eines zentralen Datenregisters und die anstehende Überarbeitung der Berichtsanforderungen an Unternehmen zu Nachhaltigkeitsaspekten (Richtlinie 2014/95/EU) beitragen.
Die für EbAV relevanten Anlagestrukturen in Form global diversifizierter Portfolios (mit Anlagen außerhalb der EU sowie illiquider Anlageklassen) spiegeln sich nicht in den Anforderungen wider und sind auf absehbare Zeit nicht mit akzeptablem Aufwand darstellbar. Dies muss bei der Vorgabe von Indikatoren angemessen berücksichtigt werden. Es sollte ein pragmatischer Umgang mit den bestehenden Unzulänglichkeiten ermöglicht werden. Daher sollte die Einführung der Anforderungen schrittweise erfolgen und in dem Maße gesteigert werden, wie die erforderlichen Daten verfügbar sind.
Einordnung der Altersversorgungssysteme als normales oder nachhaltiges Finanzprodukt?
Zudem sehen wir erhebliche Unsicherheit bei der sich abzeichnenden Praxisfrage der Abgrenzung von „normalen“ Finanzprodukten und „nachhaltigen“ Finanzprodukten nach Art. 8 Offenlegung-VO, die möglichst bald beseitigt werden sollte.
Um zu vermeiden, dass EbAV mit ihren Altersversorgungssystemen nur aufgrund der Einhaltung von regulatorischen Anforderungen in die Kategorie „nachhaltiges Finanzprodukt“ fallen, sollte das „Bewerben“ im Sinne der Offenlegung-VO sehr klar Elemente einer aktiven Vermarktung und das gezielte in den „Vordergrundstellen“ der Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten bzw. einer übergeordneten Nachhaltigkeitsstrategie in der Außendarstellung umfassen. Das Bewerben muss darauf ausgerichtet sein, aufgrund dieser Nachhaltigkeitsberücksichtigung eine Entscheidung – sofern möglich – zu Gunsten des beworbenen Produktes bzw. Altersversorgungssystems zu erreichen. Ein regulatorisch herbeigeführtes „green labeling“ sollte vermieden werden, um eine Beschränkung auf wirklich „nachhaltige“ Produkte zu erreichen und somit der Grundidee der Vermeidung von „green washing“ Rechnung zu tragen.
Fazit: Mehr Zeit und Energie für Wesentliches
Die EbAV teilen das Verständnis, dass Nachhaltigkeit in allen drei Aspekten Umwelt, Soziales und Governance ein wesentlicher Bestandteil für eine dauerhafte tragfähige Erfüllung ihrer Aufgaben („Erbringung von Leistungen der betrieblichen Altersversorgung“) ist.
Die Folgeregulierungen der Offenlegung-VO sollten – wie in der Verordnung festgelegt – die Größe und weitere Besonderheiten der einzelnen Finanzmarktteilnehmer berücksichtigen.
EbAV sollten selbst Wesentlichkeitsabwägungen durchführen können und die Anforderungen sollten im Gleichlauf mit einer Verbesserung der Datenlage angehoben werden.
So kann erreicht werden, dass weniger Zeit und Energie für die Aufbereitung der Daten verwendet werden müssen und Finanzmarktteilnehmer diese Ressourcen für nachhaltiges Handeln verwenden können.
Cornelia Schmid betreut bei der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung aba die Fachvereinigungen Pensionskasse und Pensionsfonds, den Fachausschuss Kapitalanlage und Regulatorik, die Europaarbeit sowie den Bereich Statistik.
Verena Menne betreut bei der aba ebenfalls die Europaarbeit sowie die OECD-Arbeit im Bereich Private Pensions.
Roberto Cruccolini ist Leiter Fachbereich Wirtschaft der AKA (Arbeitsgemeinschaft kommunale und kirchliche Altersversorgung) e.V. in München.
Von Ihnen sind (in unterschiedlicher Mit-Autorenschaft) zwischenzeitlich auf LEITERbAV erschienen:
Das Grünbuch „Schaffung einer Kapitalmarktunion“:
von Roberto Cruccolini, München, 18. Mai 2015
Umfangreiches EU-Meldewesen für EbAV:
Zu viel für die EIOPA-Verordnung!
von Dr. Cornelia Schmid und Dr. Roberto Cruccolini, Berlin; München, 24. Oktober 2017
EZB-Meldewesen für Altersvorsorgeeinrichtungen:
Verordnung veröffentlicht, Meldebeginn verschoben
von Dr. Roberto Cruccolini und Dr. Cornelia Schmid, München; Berlin, 6. März 2018
aba-Fachtagung „Aufsichtsrecht:
von Verena Menne und Dr. Cornelia Schmid, Berlin, 30. Oktober 2018
von Dr. Roberto Cruccolini, München, 9 März 2019
Anforderungen der Offenlegungsverordnung für EbAV (I):
von Verena Menne und Dr. Cornelia Schmid, Berlin, 12. August 2019
Anforderungen der Offenlegungsverordnung für EbAV (II):
von Verena Menne und Dr. Cornelia Schmid, Berlin, 13. August 2019
EbAV-Aufsichtsrechttagung der aba in Bonn:
Nachhaltigkeit, Informationsanforderungen, aktuelle anderthalb Stunden und mehr…
von Verena Menne und Dr. Cornelia Schmid, Bonn; Berlin, 23. Oktober 2019
Sustainable Finance – Überblick über den aktuellen EU-Stand:
von Verena Menne und Dr. Cornelia Schmid, Berlin, 14. Januar 2020
2. EU-Aktionärsrechterichtlinie:
Wie hilfreich doch eine Gesetzesbegründung sein kann …
von Dr. Roberto Cruccolini und Marco Suty, München; 2. März 2020
aba-Aufsichtsrechtstagung (I):
von Dr. Cornelia Schmid und Verena Menne, Berlin, 9. Dezember 2020
aba-Aufsichtsrechtstagung (II):
Eine To-Do-Liste nicht nur für EbAV …
von Verena Menne und Dr. Cornelia Schmid, Berlin, 11. Dezember 2020
ESG Offenlegung – proportional, wesentlich, rechtssicher und mit verfügbaren Daten:
von Verena Menne Dr. Cornelia Schmid und Dr. Roberto Cruccolini, Berlin; München, 15. Dezember 2020
