EbAV im Abschlussbericht:

Das Regime und die Sustainability

von Pascal Bazzazi, Euskirchen, 2. März 2021

Im jüngst vorgelegten Abschlussbericht des Sustainable Finance-Beirats der Bundesregierung dürften sich Versorgungswerke aller Art an zahlreichen Stellen zumindest indirekt in ihrem Alltag einbezogen fühlen. Doch sind sie auch ganz konkret Gegenstand der Empfehlungen des Gremiums – und zwar im Aufsichtsrecht.

 

Der Sustainable Finance-Beirat wurde am 6. Juni 2019 für die Dauer der Legislaturperiode durch die Bundesregierung eingesetzt und berät sie bei Ausarbeitung und Umsetzung ihrer Sustainable Finance-Strategie. Die Mitglieder stammen aus Finanz- und Realwirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft.

 

Hintergrund ist die Entscheidung des Staatssekretärsausschusses für nachhaltige Entwicklung vom 25. Februar 2019, eine derartige Strategie der Bundesregierung zu entwickeln. Damit soll Deutschland zu einem führenden Sustainable-Finance-Standort gemacht werden.

 

 

Die Strategie soll den Finanzsektor darin unterstützen, die für die Erreichung der Nachhaltigkeitsziele der UN und der Ziele des Pariser Klimaabkommens notwendigen realwirtschaftlichen Aktivitäten zu finanzieren.

 

Nun hat der Beirat am vergangenen Donnerstag seinen Abschlussbericht vorgelegt und dabei unter dem Titel „Shifting the Trillions: Ein nachhaltiges Finanzsystem für die Große Transformation“ 31 Empfehlungen formuliert. Im Zentrum die Bundesregierung selbst: Sie möge einen „kohärenten, zukunftsfähigen und nachhaltigen Politikrahmen setzen.“

 

Die bAV im Beirat …

 

Guido Bader, Stuttgarter.

In dem Gremium vertreten sind auch Persönlichkeiten des Pensions-Parketts. Genannt seien Andreas Hilka aus dem Vorstand der Höchster Penka, Silke Stremlau aus dem der Hannoverschen Kassen sowie der Aktuar Guido Bader, Vorstand der Stuttgarter Lebensversicherung a.G. und daneben Vorstandsvorsitzender der DAV. Alle drei sind in ihren Häusern für die Kapitalanlage verantwortlich.

 

und im Bericht

 

Versorgungswerke aller Durchführungswerke dürften in ihrem komplexen und vielfältig regulierten Alltag an vielen Stellen des Berichtes unmittelbar oder mittelbar von der jeweils dort diskutierten Thematik betroffen sein.

 

Unter Punkt 5 der 31 Empfehlungen wird die bAV aber exklusiv behandelt. Der betreffende Abschnitt firmiert unter dem auch ohne ESG stets aktuellen Titel „Aufsichtsrechtliches Regime EbAV“, eingebettet in das Kapitel „Verlässlicher Politikrahmen“.

 

Angesprochen wird zunächst ein altbekannter aufsichtsrechtlicher Misstand, der in Zeiten des Niedrigzinses ständig an Schärfe zunimmt – die Pflicht zur jederzeitigen Bedeckung bei Pensionskassen:

 

EbAV sind als Pensionsfonds oder -kassen langfristige Anleger mit geringen Liquiditäts- und Stornorisiken. Das prädestiniert sie dafür, auf der Aktivseite langfristige und illiquidere Anlageformen zu wählen und sie ungeachtet zeitweiliger Marktpreisrisiken zu halten.

 

Nationale aufsichtsrechtliche Anforderungen stehen dem derzeit entgegen. Die gegenwärtigen Vorgaben für Pensionskassen verlangen, dass die Bedeckung der Passiva durch Aktiva in jeder logischen Sekunde gewährleistet ist. In den Bedeckungsanforderungen wird die Abwicklungsdauer der Verträge nicht berücksichtigt.“

 

Kritik auch an den Vorgaben zur Allokation der Kapitalanlage:

 

Der Anlagekatalog der Anlageverordnung stellt in Verbindung mit den Mischungs- und Streuungsvorschriften einen Rahmen für die Anlagen der Pensionskassen auf. Neuere Anlagemöglichkeiten wie Infrastrukturinvestments, die im Rahmen der Finanzierung der Transformation Bedeutung erlangen, werden nicht als eigenständige Anlageklasse erfasst, sondern einer Anlageform im Sinne der Anlageverordnung zugeordnet und unabhängig von ihrem Risikogehalt auf die für diese Anlageform geltende Mischungsquote angerechnet.

 

So entsteht ein aufsichtsrechtlich induzierter Wettbewerb zwischen Anlagegütern um dieselbe Mischungsquote, der das Volumen für die Transformation relevanter langfristiger Investments beschränkt.“

 

Dabei gäbe es durchaus nationale Spielräume, so der Bericht:

 

Während Basel III und Solvency II eine aufsichtsrechtliche Harmonisierung auf EU-Ebene verlangen, stellt die EbAV-II-Richtlinie wegen EU-weit unterschiedlicher Strukturen der bAV und der Rolle des nationalen Arbeits- und Sozialrechts lediglich auf EU- Mindestanforderungen ab.

 

Diese gesetzgeberischen Gestaltungsräume können bei den Bedeckungsanforderungen für die Pensionskassen zugunsten einer längerfristigen Ausrichtung genutzt werden.“

 

Was genau tun also? Der Bericht empfiehlt der Bundesregierung, zu prüfen, welche Gestaltungsräume bestehen, „um

 

  • aufsichtsrechtliche Bedeckungsvorgaben nicht stichtagsbezogen auszurichten, sondern auf die Abwicklungsdauer und die über Jahrzehnte verteilten Auszahlungszeitpunkte der Verträge abzustellen.“

  • den Anlagekatalog der Anlageverordnung um spezifische Anlageklassen zu erweitern, deren Anlagegrenzen den tatsächlichen Risikogehalt widerspiegeln.

  • den Anlagekatalog in Verbindung mit spezifischen Anlagegrenzen als Basis für spezifische Anlagerisiken im einschlägigen Stresstest (durch die BaFin) detaillierter auszugestalten.

  • den Schwerpunkt des Stresstests im Sinne eines veränderten Bedeckungserfordernisses von Marktpreisrisiken auf Kreditausfall- und Kontrahentenrisiken zu verlagern.“

 

It‘s the Quote, stupid

 

Im weiteren Verlauf konkretisiert der Bericht seine Aussagen en Detail dergestalt, dass EbAV im Kontext von Sustainable Finance eine wichtige Rolle bei dem Vorhaben spielen könnten, der Realwirtschaft verstärkt Eigen- und Fremdmittel zur langfristigen Finanzierung der gewünschten Transformation zur Verfügung zu stellen. Dabei wird genauer auf die hemmenden aufsichtlichen Anforderungen eingegangen, das betrifft zum einen besagte Bedeckung:

 

Die derzeitigen Bedeckungsvorgaben verlangen, dass die Bedeckung der Passiva mit Aktiva in jeder logischen Sekunde gewährleistet ist. Bedeckungsanforderungen sollten aber vielmehr auf die Abwicklungsdauer der Verträge abstellen:

 

Nach einem Rentenbeginn im Alter von bspw. 67 Jahren werden noch über einen Zeitraum von über 30 Jahren Renten an die Versicherten und ihre Hinterbliebenen ausgezahlt. Anerkannte Asset-Liability-Modelle zeigen regelmäßig, dass über angemessene Betrachtungszeiträume Marktwertschwankungen, die temporäre Unterdeckungen auslösen können, ausgeglichen werden; zwischenzeitlich wird dem vorhandenen Kapital nur in geringem Umfang der Aufwand für die laufenden Rentenzahlungen entnommen.“

 

Zum anderen geht der Bericht auf mehr Details zur unpassenden Struktur der Anlageverordnung ein:

 

Neuere Anlageformen, die insbesondere im Rahmen der Finanzierung der Transformation Bedeutung erlangen (z.B. Infrastrukturinvestitionen), sind in den letzten Jahren nicht mehr als eigenständige Anlageklasse im Sinne des Anlagekatalogs erfasst worden. Stattdessen werden sie anhand des für die Umsetzung gewählten Investitionsvehikels unabhängig von ihrem Charakter oder Risikogehalt auf ggfs. dieselbe Mischungsquote zugeordnet.“

 

Das Problem erstrecke sich auf die Stresstest, so die Autoren, denn die Anrechnung, beispielsweise auf die Mischungsquote für Beteiligungen unabhängig vom Risikogehalt, führe zu einer pauschalierenden Betrachtung von Infrastrukturinvestitionen im BaFin-Stresstest als Aktienposition:

 

Der darauf entfallende Stress in Verbindung mit der [sic!] gleichzeitigen Bedeckungserfordernis limitiert die Höhe des investierbaren Kapitals extrem.“

 

Die oben schon erwähnten Spielräume für die nationalen Gesetzgeber im Rahmen der Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie seien insb. hinsichtlich der Bedeckungsanforderungen zumindest im Falle der Pensionskassen nicht genutzt, worden, kritisieren die Autoren weiter. Folge im Zusammenwirken mit den jährlichen BaFin-Stresstests (sowie den mindestens vierteljährlich zu unternehmenden internen Stresstests) zur Prüfung, ob die Bedeckung der Verpflichtungen bei negativen Marktentwicklungen gewährleistet ist:

 

Die Mechanik, der Zeitbezug und die Eskalation im Falle eines nicht bestandenen Stresstests beschränken maßgeblich die Möglichkeit einer Pensionskasse, längerfristige Finanzierungsrisiken, insbesondere in Form von Eigenkapitalrisiken, zu übernehmen.“

 

Die genannten Empfehlungen zur Abhilfe (s.o.) werden im Bericht auch juristisch konkretisiert:

 

Im Jahresverlauf 2021 Anpassung/Überprüfung der Bedeckungsanforderungen im VAG, für Pensionsfonds § 239 VAG und für Pensionskassen §§ 234 f i. V. m. 125 und 127 (1) VAG sowie ggfs. der Pensionsfonds-Aufsichtsverordnung (PFAV) bzw. für Pensionskassen die AnlV sowie die einschlägigen nachgelagerten Rundschreiben, insb. R 11/2017 („Kapitalanlage-Rundschreiben“) und R 1/2004 („Durchführung von Stress-Tests“). Zu berücksichtigen sei dabei der PSV-Schutz, der nun auch PK-Zusagen umfasst.

 

Stimmen

 

Silke Stremlau, Hannoversche Kassen.

Beiratsmitglied Stremlau äußert Zufriedenheit:

 

Die Arbeit der vergangenen 20 Monate war aufreibend, inspirierend, ermüdend, spannungsgeladen und wahnsinnig lehrreich. Im Ergebnis vor allem aber eines: Zukunftsweisend!

 

Heute bin ich sehr froh und dankbar über das Resultat. Damit können wir die nachhaltige Transformation unserer Wirtschaft gestalten!“

 

Beiratsmitglied Hilka kommentiert:

 

Andreas Hilka, Hoechster Pensionskasse.

Neben den vielen guten und zielführenden Handlungsempfehlungen und Initiativen, die aus der Arbeit des Beirates hervorgegangen sind, bleibt für mich die wichtigste Arbeitserkenntnis, dass wir wahren Fortschritt und echte Problemlösung im Sinne von Sustainable Finance nur erreichen können, wenn wir über alle Interessensgruppen hinweg gemeinsam und solidarisch agieren.

 

Um erfolgreich den Herausforderungen unserer Zeit zu begegnen und im besten Sinne eine lebenswerte Zukunft für alle zu sichern, braucht es fortgesetzte, gesteigerte und koordinierte Anstrengungen aller Akteure, seien es Real- oder Finanzwirtschaft, Privathaushalte oder die öffentliche Hand. Wir alle bleiben gefordert, Partikularinteressen zurückzustellen, um die vorgelegten Empfehlungen auch in der gebotenen Schnelligkeit wirksam werden zu lassen.“

 

Fazit von LEITERbAV

 

Der Bericht greift dort, wo er sich mit EbAV explizit beschäftigt, mit der Problematik des Zusammenwirkens der Pflicht zur jederzeitigen Bedeckung bei Pensionskassen mit den aufsichtlichen Stresstests eine Problematik auf, die auf dem Parkett auch abseits der Nachhaltigkeits-Debatte schon jahrelang diskutiert wird.

 

Ob die Politik den Empfehlungen des von ihr selbst erschaffenen Gremiums folgen wird, und das schon „im Jahresverlauf 2021“, bleibt abzuwarten. Allzu optimistisch sollte man zumindest betreffend das Timing nicht sein. Der Chronist beobachtet jedenfalls seit gut anderthalb Jahrzehnten, wie die Politik im Pensionswesen im „Trippelschritt“ handelt und zu dem großen Wurf trotz der drängenden Lage offenbar nicht bereit oder fähig ist. Unter diesem Gesichtspunkt hatte Kassandra das BMF erst jüngst anlässlich der längst überfälligen Anpassung des § 233 VAG kritisiert.

 

Es sei daher wiederholt: Ob die Zinslage dem BMF – längst nicht Gestalter, sondern Getriebener der Entwicklung – nochmal jahrelang Zeit für den nächsten Schritt geben wird, den Problemkreis Pensionskassen-Arbeitgeber-Nachschüsse im Rahmen des Möglichen wenigstens technisch wetterfest zu machen? Eher nicht.

 

Der Abschlussbericht „Shifting the Trillions: Ein nachhaltiges Finanzsystem für die Große Transformation“ des Sustainable Finance-Beirats der Bundesregierung findet sich hier.

 



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