Der wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen hat kürzlich ein Gutachten zur Kapitaldeckung der Rente mit dem Titel „Kapitalgedeckte Rente: Ein neuer Anlauf?“ veröffentlicht. Peter König hat sich das Gutachten der Experten angesehen – und skizziert ein Modell.
In dem Gutachten „Kapitalgedeckte Rente: Ein neuer Anlauf?“ wird im Wesentlichen eine Reform der dritten Säule, speziell von „Riester“ ins Auge gefasst; auf eine Analyse einer möglichen Reform der ersten Säule der Gesetzlichen Rentenversicherung (unter dem Gesichtspunkt „Aktienrente“ oder Schweden-Modell) wird verzichtet.
In dem Gutachten werden dann mehrere zentrale Gestaltungselemente eines kapitalgedeckten Systems analysiert, dabei werden zu einigen dieser Gestaltungselemente konkrete Empfehlungen ausgesprochen, bei anderen wird dies aber offengelassen. Am Ende wird eine weitgehende Reform des Riester-Modells befürwortet.
Zielsetzungen einer Reform
Zunächst einmal der wichtigste Punkt vorneweg, der in der öffentlichen Diskussion des Öfteren missverstanden wird. Der Beirat schreibt zur ökonomischen Begründung einer Reform klar: “Der Aufbau einer kapitalgedeckten Altersvorsorge kann die Probleme, die eine sinkende Anzahl an Beitragszahlern und längere Rentenbezugsdauern für die umlagefinanzierte Rente mit sich bringen, nicht aus der Welt schaffen“ Eine genauere Begründung für diese Feststellung, findet sich bspw. auch im Kommentar des Autors dieses Beitrags zur Aktienrente in LEITERbAV vom 9. Mai 2022: „Richtige Richtung, keine Lösung“.
Wenn aber eine Stabilisierung des Umlageverfahrens in den kommenden Jahren als zentrale Zielsetzung entfällt, dann bleiben laut Beirat drei mögliche Fehlstellungen als Begründung für ein staatliches Eingreifen zur Beförderung einer kapitalgedeckten Rente:
• Mangelnde Finanzkenntnisse in der Bevölkerung
• Liquiditätsbeschränkungen, welche eine kreditfinanzierte Ersparnis zum Zweck der Altersvorsorge behindern
• Erwartungen in der Bevölkerung, dass der Staat niedrige gesetzliche Renten auch in der Zukunft subventionieren wird (das Gutachten spricht von einem „Samariter-Dilemma“).
Leider wird die Frage nach der Zielsetzung in dem Gutachten nicht fortgeführt. So schreibt der Beirat: „Da es nicht offensichtlich ist, welche Fehlstellung die Regierung primär adressieren will, geht diese Stellungnahme von dem politischen Willen zu einer Reform der Riester-Rente … aus, und konzentriert sich auf dessen Ausgestaltung.“
In der Folge werden sowohl die ersten beiden genannten Fehlstellungen als auch das aktuell politisch prominenteste Thema, die Einführung einer Kapitaldeckung in der ersten Säule mit der sogenannten Aktienrente mit einem Kapitalstock von 10 Mrd. Euro, ausgeklammert.
Gestaltungselemente der Kapitaldeckung
Die in dem Gutachten analysierten Gestaltungselemente können aufgrund ihrer unterschiedlichen Behandlung durch den Beirat in zwei Kategorien eingeteilt werden. Zunächst einmal zusammengefasst die vom Beirat eindeutig mit Empfehlungen versehenen Gestaltungen:
• Die Einrichtung individueller Altersvorsorgekonten soll den Begünstigten die Teilnahme am Kapitaldeckungsverfahren ermöglichen.
• Das System soll in Richtung eines verpflichtenden Beitrags entwickelt werden.
• Für die Kapitalanlage soll eine Plattform mit einer Kombination eines staatlichen Fonds mit Fonds von privaten, zertifizierten Anbietern bereitgestellt werden. Hier wird auf das Schweden-Modell in der dortigen ersten Säule Bezug genommen; die Begünstigten sollen zwischen dem staatlichen und privaten Fonds wählen können (Opting out).
• Es soll keine Beitragsgarantie gegeben werden, vielmehr könnten Lebenszyklus-Modelle zum Risikomanagement eingesetzt werden.
• Das Kapital soll bei Eintritt in den Ruhestand mit Annuitäten verrentet werden, um so dem Samariter-Dilemma zu entkommen.
Auf der anderen Seite stehen die folgenden vom Beirat diskutierten, aber offengelassenen Gestaltungen:
• Die Möglichkeit der Errichtung freiwilliger Zusatzbeiträge wird offengelassen. Dies wird von der Gestaltung der Annuitäten abhängig gemacht, wobei für Zusatzbeiträge eine adverse Selektion vermieden werden sollte.
• Die Frage einer Anschubfinanzierung über staatliche Schuldenaufnahme wird diskutiert, aber offengelassen.
• Es wird ebenfalls diskutiert, aber nicht beantwortet welche Bevölkerungsgruppen – Staatsbürger, Erwerbstätige oder sozialversicherte Beschäftigte – an dem System teilnehmen sollen.
• Es wird ebenso nicht beantwortet ob bestimmte Alterskohorten an dem System teilnehmen sollen, und falls ja, welche.
Damit werden in dem Gutachten nur ein Teil der Fragen der Ausgestaltung bzw. Weiterentwicklung der Kapitaldeckung beantwortet und die erste wie auch die zweite Säule wurden ausgeklammert.
Im Folgenden soll deshalb ein mögliches Modell skizziert werden, welches auf Basis der ursprünglich vom Beirat beschriebenen Zielsetzungen einer Reform auch noch die vom Beirat offen gelassenen Punkte mit Empfehlungen für eine Ausgestaltung versieht. Dabei sollen auch die losen Enden zwischen erster und dritter Säule miteinander verknüpft werden. Die hier angenommenen Daten für das Modell sind gerundet und natürlich veränderbar.
Weiterentwicklung der Reformvorschläge – ein Modell für die Kapitaldeckung in erster und der dritter Säule
Bei der Weiterentwicklung der Vorschläge des Beirats wird davon ausgegangen, dass alle drei Fehlstellungen als Begründung für ein staatliches Eingreifen zur Beförderung einer kapitalgedeckten Rente vorliegen, und dass diesen mit dem Modell entgegengewirkt werden soll.
Weiter wird unterstellt, dass die konkreten Empfehlungen des Beirats abgesehen von kleineren Variationen umgesetzt werden sollen. Ebenso wird davon ausgegangen, dass die einmalige Bereitstellung von 10 Mrd. Euro für einen staatlichen Fonds – in oder nahe bei der ersten Säule – beschlossen ist. Das Grundmodell könnte dann wie folgt aussehen:
Kreditfinanzierung – ein BAFöG für die Rente
Im ersten Schritt werden die 10 Mrd. Euro für einen Staatsfonds zur Anlage am Kapitalmarkt bereitgestellt. Der Zweck ist eine Kreditvergabe an Begünstigte mit dem Ziel eines Einstiegs in eine kapitalgedeckte Altersvorsorge. Mit dieser Kreditfinanzierung sollen junge Begünstigte an das System herangeführt werden, ihr Kapital auf ihren Altersvorsorgekonten wachsen sehen und dabei auch Finanzkenntnisse erwerben. Dazu können jedem Staatsbürger mit Vollendung des 11. Lebensjahrs Anteile an dem Fonds im Wert von 1.000 Euro auf seinem Konto gutgeschrieben werden.
Die Kohorte der 11-Jährigen wurde deshalb gewählt, weil in diesem Alter davon ausgegangen werden kann, dass diese von da an gemäß der Zielsetzung des Modells die Entwicklung ihres Kapitals bewusst wahrnehmen können, was bei einer Zuteilung bei Geburt – wie in anderen Vorschlägen – noch nicht der Fall wäre.
Mit Vollendung des 25. Lebensjahrs entnimmt der Staat die 1.000 Euro wieder aus dem Konto, die Erträge verbleiben bei dem Begünstigten. Dabei sollte im Fall negativer Erträge der Staat den Kontostand nicht unter Null drücken, eine implizite Beitragsgarantie erscheint in diesem Fall der Anschubfinanzierung gerechtfertigt. Die Kohorte der 25-Jährigen wurde für die Rückzahlung des Kredits deshalb gewählt, weil in diesem Alter davon ausgegangen werden kann, dass diese in das Erwerbsleben eingetreten sind und die weitere Finanzierung ihrer Altersvorsorge aus Eigenmitteln bestreiten können. Die Anreize hierfür entstünden zum einen durch die Notwendigkeit zum Opting-out, zum anderen können wie schon derzeit steuerliche Anreize zur weiteren Vorsorge gegeben werden.
Eine Kreditvergabe bis zum Renteneintritt – wie vom Beirat angedeutet – erscheint im Grundmodell zumindest in der Breite nicht notwendig und wäre auch nur schwer finanzierbar. Es handelt sich bei der Anschubfinanzierung also um eine Art „BAföG für die Rente“, allerdings mit Investitions- anstelle Konsumverwendung.
Die bei den 25-Jährigen vom Staat entnommenen 1.000 Euro werden wiederum an die dann 11-Jährigen ausgezahlt. Bei einer Jahrgangsgröße von ca. 700.000 Personen betrügen die Einzahlungen 700 Mio. Euro im Jahr, und sukzessive über die 14 Jahre in der Summe eben knapp 10 Mrd. Euro. Danach wird weiter rollierend geswapt, und dadurch bleibt es bei einer Gesamtfinanzierung des Modells in Höhe von 10 Mrd. Euro. Diese 10 Mrd. Euro verbleiben somit als ewige Reserve konstant in dem Kapitalstock, sie stellen eine permanente Anschubfinanzierung für die private Vorsorge dar.
Gleichzeitig dienen die 10 Mrd. Euro auf der Anlageseite als Seed Money für den Staatsfonds. Die Investitionen des Staatsfonds können dabei in der Aufbauphase je nach der Kapitalmarktentwicklung schneller umgesetzt werden als ratierlich über 14 Jahre, überzählige Anteile können auf einem Staatskonto geparkt werden. Die Wahl der Eckjahrgänge ist in dem Modell von der Zielsetzung her begründet. Die 1.000 Euro Kreditsumme ergibt sich endogen aus den Eckjahrgängen, den Kohortengrössen und dem vorgesehenen Kapitalstock von 10 Mrd. Euro.
Die Parameter des Modells können natürlich verändert werden, woraus sich vor allem Änderungen bei der Finanzierung ergäben. So könnte der Staat auf die Rückzahlung der Anschubfinanzierung ganz oder teilweise verzichten oder diese bis zum Renteneintritt verschieben. In dieser Variante müssten dann alle 14 Jahre weitere bis zu 10 Mrd. Euro bereitgestellt werden. Grundsätzlich erscheint dies denkbar, und es müsste eventuell auch erst in 14 Jahren entschieden werden. Allerdings werden die Anforderungen an den Staatshaushalt in Form der Bundeszuschüsse in das Umlageverfahren in den Jahren 2025 bis 2050 massiv ansteigen (der Beirat zitiert Analysen mit dem Ergebnis, dass im Jahr 2050 nahezu 60% des Bundeshaushalts für Überweisungen an die Rentenkassen aufgewendet werden müssen).
Beitragsfinanzierung zum weiteren Aufbau der Kapitaldeckung – Basisrente und Aufbaurente
In einem zweiten Schritt richtet der Staat die Plattform mit dem Staatsfonds und mit ausgewählten Fonds privater Anbieter ein. Die Jüngeren können durch Eigenbeiträge dort ihre Altersvorsorgekonten auch nach der Rückzahlung des Kredits im Rahmen einer Aufbaurente fortführen, aber es können auch Staatsbürger wie Erwerbstätige jeglichen Alters über Altersvorsorgekonten freiwillige Beiträge in diese Aufbaurente einzahlen.
Neben der Attraktivität der Plattform, welche sich aus der Zertifizierung der Anbieter und der Kostenkontrolle ergibt, sollten steuerliche Anreize den weiteren Aufbau der Vorsorge bewirken. Im gegenwärtigen Steuersystem wären dies 2.100 Euro p.a. Sonderausgaben (Riester) sowie 1.000 Euro Sparerpauschbetrag (vorgesehen). Eine Verpflichtung zur Verrentung der ja freiwillig eingezahlten Mittel erscheint nicht notwendig, insofern entfällt hier das Argument des Beirats von der adversen Selektion. Fragen zu Auszahlungen vor dem Renteneintritt können für diesen Teil je nach steuerlicher Förderung analog zu derzeitigen Regelungen gestaltet werden.
Mit diesem Grundmodell würden die zwei ersten vom Beirat angesprochenen Fehlstellungen – mangelnde Finanzkenntnisse und Kreditbeschränkungen – adressiert. Ebenso wird den 10 Mrd. Euro eine konkrete Verwendung zur Reduktion genau dieser Fehlstellungen zugewiesen. Zur Adressierung der dritten Fehlstellung – dem Samariter-Dilemma – kann als weiteres Element eine Pflicht-Basisrente hinzugefügt werden, wenn man der Meinung ist, dass Kreditfinanzierung, die Attraktivität der Plattform und steuerliche Anreize nicht ausreichen, um zu niedrige Vorsorgebeiträge in der Breite zu verhindern.
In Anlehnung an das Schweden-Modell könnten 2,5 Prozentpunkte der GRV-Rentenbeiträge in die erste Säule als Pflichtbeiträge in die Kapitaldeckung dieser Basisrente abgezweigt werden. 2,5%Prozentpunkte entsprächen nach heutigen Daten im Durchschnitt ziemlich genau 1.000 Euro pro Person pro Jahr und würden somit die Kreditrückzahlung – im Durchschnitt – direkt kompensieren. Alternativ könnten aber auch 1.000 Euro als Fixbeitrag in die Basisrente festgelegt werden. Das hieraus resultierende Kapital sollte dann auch entsprechend der Zielsetzung und wie vom Beirat vorgeschlagen verrentet werden.
Grundsätzlich wäre einerseits zu überlegen, ob diese Pflichtbeiträge zu einer Basisrente nur von den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten oder von allen Erwerbstätigen entrichtet werden sollten. Es wäre andererseits aber auch konsequent, ein Opting out aus den Pflichtbeiträgen für die Personen zuzulassen, welche eine schon ausreichende Versorgung nachweisen können. Immerhin lägen die Risiken der Kapitalanlage ohne Garantien bei den Einzahlern, und diese Risikoübernahme müsste nicht zwangsweise erfolgen wenn sie gar nicht notwendig ist.
Ebenso wäre zu beachten, dass ein Abzweigen aus der jetzigen Beitragshöhe von 18,6% den Stress im Umlageverfahren erhöhen und ceteris paribus zu einer Erhöhung der Bundeszuschüsse führen würde. Deshalb sollten eher zusätzliche (Pflicht-)Beiträge über die 18,6% hinaus in die Kapitaldeckung umgeleitet werden. Irgendwo müssen die Mittel für eine höhere Vorsorge ja aufgebracht werden, und man kann davon ausgehen, dass Beitragserhöhungen in ein eigenes Altersvorsorgekonto bei den Betroffenen auf deutliche höhere Akzeptanz stoßen würden als solche in das reine Umlageverfahren.
Fazit
Im Ergebnis würde mit dem Modell auch die Kapitaldeckung der ersten mit der dritten Säule effizient verknüpft, und es würden alle vom Beirat beschriebenen Fehlstellungen konsistent adressiert.
Mögliche Unwägbarkeiten bestünden für den Staat darin, dass sich künftig die Kohortengrössen anders entwickeln als hier vereinfacht angenommen, oder dass Zuschüsse in die Anschubfinanzierung aufgrund negativer Kapitalmarktentwicklungen über einzelne 14-Jahreszeiträume notwendig werden könnten. Ebenso könnte eine Inflationsanpassung angebracht sein, und bei hoher Akzeptanz könnten zusätzliche Steuerausfälle bei den Pauschalen entstehen. Aber eine hohe Akzeptanz sollte wohl nicht wirklich unerwünscht sein.
Die direkte Rendite der Kapitalanlage wäre in diesem Modell für den Staat Null, und es würden bei voller Ausfinanzierung über die Staatsverschuldung Kosten von zurzeit ca. 1,5% – also 150 Mio. Euro – p.a. entstehen. Dem stünden die Vorteile gegenüber, die sich sich aus dem Erreichen der Zielsetzungen ergäben, also aus besseren Finanzkenntnissen, einer Reduktion von Altersarmut in der Zukunft und ebenso langfristig auch einer Reduktion des Bundeszuschusses in das reine Umlageverfahren. Wichtig erscheint aber vor allem, dass private Ersparnisse zielgerichteter und effizienter angelegt würden als dies bei der freien privaten Ersparnis des Öfteren der Fall ist.
Es kann an dieser Stelle argumentiert werden, dass eine Anschubfinanzierung von 1.000 Euro pro Person zu gering ist, um selbst mit dem Zinseszinseffekt eine ausreichende Altersversorgung zu erzielen, insbesondere. wenn schon nach 14 Jahren eine Rückzahlung des Kredits erfolgen soll. Das ist wohl aktuarisch und finanzwirtschaftlich richtig. Es ist aber keine Frage des hier beschriebenen Modells, sondern des politischen Gestaltungswillens, ob nur 10 Mrd. Euro als Investition für den Anschub der Rentenvorsorge bereitgestellt werden, und ob weitere Mittel für andere Zwecke verwendet werden. Das hier beschriebene Modell hat die Besonderheit, dass mit einer einmaligen Investition über die rollierende Finanzierung ein permanenter Effekt erzielt wird, in dem jeder junge Staatsbürger künftig in seine Altersvorsorge einbezogen – oder besser: hineingezogen – wird.
Es bleibt allerdings eine Frage offen, welche auch in dem Gutachten des Beirats nicht erwähnt wurde: Was soll nach einer solchen Reform der dritten Säule mit dem Bestand in den jetzigen Riester-Plänen – und auch dem in Rürup-Plänen – geschehen? Die Antwort ist so einfach wie schmerzhaft:
Entweder findet eine zwischen den Vertragspartnern einvernehmlich getroffene Übertragung in das neue System statt, oder die Bestände werden über kurz oder lang zu Run off-Plattformen überführt. Allerdings könnte dieses Schicksal angesichts der aktuellen Entwicklungen viele dieser Pläne ohnehin treffen – auch ganz ohne eine solche Reform.
Das Gutachten mit dem Titel „Kapitalgedeckte Rente: Ein neuer Anlauf?“ des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen findet sich hier.
Der Autor ist Managing Partner der delta management consulting in Wiesbaden.
Von ihm sind zwischenzeitlich auf LEITERbAV erschienen:
„Kapitalgedeckte Rente: Ein neuer Anlauf?“
12. September 2022
Kommentar Pro und Contra der Aktienrente:
Richtige Richtung, keine Lösung
9. Mai 2022
