Gegenwärtig beherrscht der BMF-Entwurf zur Umsetzung der EbAV-II-RL in nationales Recht das Parkett. Wie andere Verbände hat auch die AKA gegenüber dem Ministerium Stellung bezogen – und spart nicht mit klarer Argumentation.
Die AKA, die Arbeitsgemeinschaft kommunale und kirchliche Altersversorgung e.V., vertritt 43 Versorgungseinrichtungen des kommunalen und kirchlichen Dienstes für Beamte und Arbeitnehmer, davon 22 Zusatzversorgungskassen. Grund genug, jede Regulierungsmaßnahme in der bAV aufmerksam zu beobachten – und so handhabt sie es auch mit der Umsetzung der EbAV-II-Richtlinie in deutsches Recht. Demzufolge hat die AKA ebenso wie die aba (und auch das Industrieunternehmen Bosch) die kurz bemessene Konsultationsfrist genutzt, zu dem BMF-Entwurf zur Anpassung des VAG Stellung zu nehmen.
Die Komplexität der Verweisketten
Angesichts der veränderten, im BMF-Entwurf nur partiell entwirrten Problematik der Verweisketten im VAG, spricht auch die AKA in ihrer Stellungnahme die Prinzipfrage an, „ob Pensionskassen weiterhin als LVU angesehen werden sollten.“Die AKA hält just dies für kritisch, da aufgrund der verschiedenen europarechtlichen Grundlagen (EbAV-II-RL versus Solvency II) eine aufsichtsrechtliche Trennung grundsätzlich gefordert sei, um auch den europarechtlichen Vorgaben Rechnung zu tragen.
Von der Richtlinie explizit nicht gewollt…
Doch im Kern geht es hier um mehr. Die Kardinalfrage schlechthin für die AKA ist die künftige Rolle der EIOPA und das Verhältnis der europäischen zur nationalen Aufsicht. Wie die AKA betont, sieht – nach langen Diskussionen auf der europäischen Ebene – die EbAV-II-RL explizit keine Anforderungen im Sinne der ersten Säule von Solvency II für EbAV vor und stellt auch perspektivisch in dem zentralen Erwägungsgrund 77 klar, dass „auf Unionsebene keine quantitativen Eigenmittelanforderungen — wie etwa Solvabilität II oder davon abgeleitete HBS-Modelle — für EbAV konzipiert werden“sollen. Explizit wird hierbei der Holistic Balance Sheet erwähnt und ausgeschlossen, den EIOPA seit Oktober 2011 entwickelt.
…doch von der EIOPA gleichwohl getrieben…
Dabei ruft die AKA das bemerkenswerte Timing in Erinnerung, mit dem der„Ochse von Frankfurt“, (der ohnehin seinen Gestaltungswillen kaum im Zaum halten zu können scheint)
seine diesbezüglichen Ambitionen vorantreibt: Im April 2016, als auf EU-Ebene bereits entschieden war, den HBS-Ansatz in der neugefassten EbAV-II-RL nicht aufzugreifen, veröffentlichte EIOPA seine abschließende „Opinion“zum HBS (EIOPA BoS 16/075). Für den HBS wurde darin der Begriff Common Framework anstelle des Begriffs Holistic Balance Sheet eingeführt, da die ursprünglich vorgesehene Anwendung des HBS-Ansatzes in Analogie zu Solvency II zur Bestimmung der Solvenzkapitalanforderung aufgegeben wurde und nun eine Anwendung im Rahmen des Risikomanagements empfohlen wurde. Just die wesentlichen HBS-Inhalte sind jedoch im Common Framework enthalten. Quintessenz der AKA:
„Obwohl die EbAV-II-RL wie dargelegt etwas anders vorsieht, bereitet EIOPA mittlerweile die Einführung des Common Framework im Rahmen der Umsetzung der neuen Risikomanagementanforderungen der EbAV-II-RL vor, indem EIOPA Hilfestellungen, sog. „guidances“, an die nationalen Aufsichten erarbeitet.“
…und ausgerechnet durch das BMF national eingeführt?
Eingang in deutsches Recht könnten diese EIOPA-„guidances“(der Begriff taucht in der EIOPA-Verordnung gar nicht auf), die von der Richtlinie gar nicht gewollt sind, nun ausgerechnet mit Hilfe des BMF-Entwurfes finden, nämlich durch die neuen Anforderungen zur „Eigenen Risikobeurteilung“ gemäß § 234d VAG-E. Wie die aba spricht auch die AKA von einer „Einführung von Solvency II für deutsche EbAV durch die Hintertür“.
Auch eine Umsetzung der Bewertungsgrundsätze und Stress-Szenarien bzw. Eigenmittelvorgaben von Solvency II im Rahmen des Risikomanagements hätte vergleichbare Konsequenzen wie die „harte“ Einführung in der ersten Säule von Solvency II, da auch hieraus aufsichtliche Konsequenzen gezogen werden sollen, warnt die AKA weiter.
Hinzu kämen die immer noch erheblichen Modellrisiken des Common Framework / HBS aufgrund der Probleme einer angemessenen Bewertung bspw. der Arbeitgeberhaftung. Nicht umsonst lautet das Fazit des Erwägungsgrundes 77 EbAV-II-RL, dass „die Weiterentwicklung von Solvabilitätsmodellen – wie der holistischen Bilanz […] praktisch nicht realisierbar und mit Blick auf Kosten und Nutzen nicht effizient“ist.
Bei den nötigen Konsequenzen aus dieser Gemengelage nimmt der Verband kein Blatt vor den Mund:
„Wir fordern daher, dass sich der deutsche Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung ausdrücklich und unmissverständlich dazu bekennt, dass die Eigenmittelvorgaben und Bewertungsgrundsätze nach Solvency II für EbAV nicht anzuwenden sind – und dies eben auch nicht über den Weg der aufsichtlichen Umsetzung der neuen Anforderungen an das Risikomanagement (§ 234c VAG-E) bzw. der eigenen Risikobeurteilung (§ 234d VAG-E). Die Methoden und Inhalte zur Erkennung und Beurteilung der Risiken gem. den §§ 234c und 234d VAG-E sollten deshalb auf nationaler Ebene vorgegeben werden und direkt im VAG verankert werden.“
Die Sozialpartner und das Grundgesetz
Wie die AKA betont, kommt den Sozialpartnern nach Artikel 9 Abs. 3 des Grundgesetzes die Aufgabe zu, für ihre Mitglieder die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen selbstverantwortlich zu ordnen. Diese Grundkonstellation werde durch das BRSG noch weiter betont.
Daher sei die Rolle der betrieblichen und überbetrieblichen Sozialpartner sowohl in der Konzeption und Durchführung der bAV als auch in der Art der Beaufsichtigung angemessen und nachhaltig zu berücksichtigen. Just diese Überlegungen, so die AKA, seien auch in Erwägungsgrund 32 der EbAV-II-RL enthalten, der sie nicht wie reine Finanzdienstleister behandelt sehen wolle. Zudem besagt EWG 32, dass „(i)hre soziale Funktion und die Dreiecksbeziehung zwischen dem Arbeitnehmer, dem Arbeitgeber und der EbAV (…) in angemessener Weise anerkannt und als grundlegende Prinzipien dieser Richtlinie gestärkt werden“sollten.
Kritik der AKA: Eben dies finde sich nicht in den Aufgaben und Zielen der Aufsicht gem. § 294 VAG. Nicht unähnlich der aba regt auch die AKA an, § 294 Abs. 3 VAG-E anzupassen, und zwar um den Satz:
„Bei Einrichtungen der bAV berücksichtigt die Aufsicht die Funktion der betrieblichen und überbetrieblichen Sozialpartner angemessen.“
Außerdem schlägt man vor, die Relevanz des nationalen Arbeits- und Sozialrechts auch in Bezug auf den Umgang der BaFin mit Leitlinien, Empfehlungen und Informationsgesuchen von EIOPA zu verankern, um dabei dem in der EbAV-II-RL bestätigten Grundprinzip der „Mindestharmonisierung“ (EWG 3) in Abgrenzung der Vollharmonisierung von Solvency II zu genügen. Ebenfalls nicht unähnlich zu den Anregungen der aba schlägt die AKA daher eine Anpassung des § 329 VAG vor. Anstatt der Vorgabe an die BaFin zur Berücksichtigung der Eiopa-Leitlinien und -Empfehlungen sollte dort stehen:
„Bei der Umsetzung von deren Leitlinien und Empfehlungen und der Beantwortung von deren Informationsgesuchen trägt die Aufsicht der jeweiligen Zielsetzung der zugrunde liegenden Richtlinie Solvency II (EU- Vollharmonisierung) oder EbAV-II (EU-Mindestharmonisierung) Rechnung und berücksichtigt bei der bAV zwingend das nationale Arbeits- und Sozialrecht.“
Im weiteren Verlauf fasst die AKA-Stellungnahme ähnlich wie die der aba Einzelheiten des BMF-Entwurfs an, welche sie kritisch sieht – hervorzuheben sind insbesondere:
Governance und Besonderheiten der Geschäftsorganisation (§§ 234a – 234j): Weiterhin sollte der Grundsatz bei der Umsetzung der Governance-Anforderungen der EbAV-II-RL sein, dass bei EbAV eine schlanke Verwaltung und Organisationsstruktur absolut wesentlich sind, wodurch die niedrigen Verwaltungskosten ermöglicht werden, mahnt die AKA. Das betreffe bspw. Regelungen zu Vergütungen bis hinunter zur Ebene der Subdienstleister, was von EbAv praktisch gar nicht umsetzbar sein dürfte.
Informationspflichten und diesbezügliche Verordnungsermächtigung (§§ 234k – 234p, 235a VAG-E): Hier schließt sich die AKA im Wesentlichen der von der aba getragenen Kritik an der Doppelung der Informationspflichten an, ergänzt um einige Punkte, die speziell die Zusatzversorgung des öffentlichen und kirchlichen Dienstes betreffen.
Die Stellungnahme der AKA findet sich hier.
