Umfangreiches EU-Meldewesen für EbAV:

Zu viel für die EIOPA-Verordnung!

von Dr. Cornelia Schmid und Dr. Roberto Cruccolini, Berlin; München, 24. Oktober 2017

Mit den getrennten Vorstößen der EZB und der EIOPA zu neuen Berichtspflichten für EbAV droht diesen erhebliche Doppelbelastung. Hinzu tritt in Bezug auf die EIOPA die Fragwürdigkeit der Rechtsgrundlage für die Initiative. Cornelia Schmid und Roberto Cruccolini analysieren, bewerten – und zeigen eine Alternative auf.

 

Dass die EZB ab 2019 umfangreiche Daten von Pensionseinrichtungen haben möchte, das hatte sich ja bereits seit Mitte 2016 angekündigt. Die Veröffentlichung des entsprechenden EZB-Verordnungsentwurfes am 26. Juli 2017 erfolgte dann auch fast wie angekündigt.

 

Diese Chance ließ sich EIOPA offenbar nicht entgehen, um im Windschatten der EZB ihrerseits ein noch weit umfassenderes Meldewesen für EbAV anzukündigen: Am selben Tag veröffentlichte EIOPA das 55-seitige Konsultationspapier über „EIOPA's regular information requests towards NCAs regarding provision of occupational pensions information“, das noch bis 27. Oktober 2017 zur öffentlichen Konsultation steht.

 

Weder bei den betroffenen EbAV, den für die bAV zuständigen Ministerien, der Politik noch in den Medien scheint der EIOPA Vorstoß in seiner Tragweite angekommen zu sein: Bei einem Blick in die vorgeschlagenen Meldeinhalte und -templates ergibt sich der Eindruck, dass EIOPA einen EU-weit einheitlichen Berichterstattungsrahmen für die betriebliche Altersversorgung schaffen will, der mehr als nur angelehnt ist an die Berichtspflichten der dritten Säule von Solvency II für Versicherungsunternehmen.

 

Doch gibt es für eigene EIOPA-Berichtspflichten im Sinne von Solvency II und mit entsprechendem Format überhaupt eine Rechtsgrundlage? Braucht EIOPA zur Erfüllung der von ihr genannten Aufgaben (Finanzstabilität und Marktentwicklungen gem. Artikel 18 und 32 der EIOPA-Verordnung) tatsächlich dieses umfangreiche eigene Meldewesen? Die Autoren diese Beitrags sprechen sich dafür aus, dass EIOPA für diese Zwecke die aggregierten Inhalte der künftigen EZB-Meldungen für EbAV erhält.

 

Die EIOPA-Datenanforderungen an nationale Aufsichtsbehörden beschränken sich auf die Altersversorgungseinrichtungen, die in den Anwendungsbereich der EU-Aufsichtsrichtlinie EbAV-II fallen, also auf alle Pensionskassen und Pensionsfonds.

 

Im Vergleich zu den EZB-Anforderungen für Pensionseinrichtungen, die ab 2019 bereits (neben dem bestehenden nationalen) ein zusätzliches Meldewesen für EbAV mit sich bringen, sind sie allerdings deutlich detaillierter (insbesondere Look-through-Ansatz für Fonds, umfangreichere Datenanforderungen auf der Ebene des Einzel-Vermögensgegenstandes, Erstellung einer „Attributionsanalyse“ zur Veränderung der versicherungstechnischen Verpflichtungen, Aufschlüsselung der Kapitalanlageerträge und der Verwaltungskosten) und würden zu einem erheblichen Mehraufwand bei den Altersversorgungseinrichtungen führen. Grundsätzlich müssten die EbAV an ihre nationale Aufsichtsbehörde melden, und diese würde dann die aggregierten Daten an EIOPA weiterleiten. Für EbAV mit mehr als 1 Mrd. Euro Bilanzsumme verlangt EIOPA zudem Einzelmeldungen. Als Meldeformat sieht das Konsultationspapier – wie bei den deutschen Versicherern im Hinblick auf die Solvency-II-Berichtspflichten – XBRL vor.

 

 

Wie EIOPA die Sache sieht

 

EIOPA beruft sich hierbei auf Artikel 35 EIOPA-Verordnung, wonach EIOPA von den nationalen Aufsichtsbehörden auch regelmäßig und in vorgegebenen Formaten Informationen einholen darf, sofern ihr Informationsgesuch angesichts der Art der betreffenden Aufgabe erforderlich ist. Und aus Sicht von EIOPA ist die Sache klar: Die ihr auferlegten Aufgaben, die das neue Meldewesen rechtfertigen sollen, fänden sich in den Artikeln 18 (Maßnahmen im Krisenfall zur Wahrung der Finanzstabilität, wobei der Krisenfall vom Rat beschlossen werden muss) und 32 (Bewertung von Marktentwicklungen sowie deren Folgen, potenzielle Risiken und Schwachstellen) der EIOPA-Verordnung (siehe hierzu EIOPAs Problemstellung in der Folgenabschätzung in Annex III auf S. 46 des Konsultationspapieres).

 

 

Vorschläge für ein vollharmonisiertes EU-Berichtswesen ohne Rechtsgrundlage

 

Aber ganz so einfach kann es nicht sein, um solch ein umfangreiches Meldewesen zu etablieren. Die in der EIOPA-Verordnung vorgesehenen Zielsetzungen und Kompetenzen von EIOPA sind im Hinblick auf EbAV immer im Rahmen der EbAV-II-RL zu sehen und durch diese beschränkt. Dies gilt auch für Artikel 35 über das Einholen von Informationen, der keine Blankovollmacht für EIOPA ist.

 

Das Europäische Parlament und der Rat haben sich in der jüngst überarbeiteten EbAV-II-RL sehr klar positioniert, dass das EU-Aufsichtsrecht für EbAV – anders als unter Solvency II für den Versicherungsbereich – weiterhin nur auf eine Mindestharmonisierung beschränkt, die auch im Bereich der Berichtspflichten gerade keine Einführung eines EU-weit vereinheitlichten, Solvency-II-ähnlichen Meldewesens mit sich bringt.

 

Für Versicherungsunternehmen hat es neben der Solvency-II-RL diverser Level 2- und 3-Verordnungen auf EU-Ebene gebraucht, um ein solches Meldewesen einzuführen – im Bereich der EbAV soll das allein durch EIOPA innerhalb weniger Monate und ohne ordentliches Gesetzgebungsverfahren erfolgen? Entspricht das Vorgehen EIOPAs den Grundsätzen für Bessere Rechtsetzung, denen sich die EU-Kommission verpflichtet sieht und zu deren Zielen die Minimierung des Verwaltungsaufwands für Unternehmen zählt, oder gar demokratischen? Wäre ein Einbindung der Mitgliedstaaten jenseits der nationalen Aufsichtsbehörden nicht allein dadurch eine Selbstverständlichkeit, da das EIOPA-Meldewesen – wie von EIOPA selbst erkannt (S. 49) – Änderungen der nationalen Berichterstattungspflichten für EbAV bzw. der Gesetzgebung nach sich zieht? Eine EU-Aufsichtsregulierung für EbAV – bei der EIOPA allein auf Basis der EIOPA-Verordnung handelt und man sich infolgedessen eine nationale Richtlinienumsetzung auch sparen könnte – war und ist politisch nicht gewollt.

 

Der aufsichtsrechtliche Mindestharmonisierungsansatz für EbAV wurde aufgrund der zentralen Rolle der nationalen Arbeits- und Sozialrechts für die bAV und der damit verbundenen Vielfalt bei den EbAV in der EU bewusst und aus guten Gründen vom europäischen Gesetzgeber gewählt. Ein umfangreiches und einheitliches EIOPA-Meldewesen ist in der EbAV-II-RL, die derzeit in den Mitgliedstaaten zur Umsetzung steht, nicht vorgesehen und sollte auch nicht eigenmächtig durch EIOPA eingeführt werden. In diesem Zusammenhang mag auch die jüngste Ankündigung zahlreicher EIOPA-Leitlinien (Guidelines zu governance, information for members and beneficiaries, risk evaluation and ESG factors; “on demand” evidence based and extent of implementation of EIOPA opinion on risk assessment) im Hinblick auf die RL-Umsetzung verwundern. Die Aufsicht der einzelnen EbAV ist auf nationaler Ebene angesiedelt und aus Sicht der Autoren dort auch aufgrund der zentralen Bedeutung des nationalen Arbeits- und Sozialrechts für die bAV und der vernachlässigbaren Anzahl grenzüberschreitend tätiger EbAV weiterhin sehr gut aufgehoben.

 

 

Noch mehr EbAV-Berichtspflichten für EIOPAs Aufgaben nicht erforderlich

 

Zusätzlich zu diesen grundsätzlichen Überlegungen ist jedoch erst recht die EIOPA-Argumentation in diesem konkreten Fall wenig überzeugend:

 

Die von EIOPA genannten Aufgaben der Überwachung der Finanzstabilität und von Marktentwicklungen rechtfertigen nicht das von EIOPA vorgeschlagene Meldewesen, weder die Solvency-II-ähnliche Datenabfrage in den Templates noch die Weitergabe kompletter Einzeldaten großer EbAV. Für diese Aufgaben sind Daten in der vorgesehenen Tiefe und auf individueller Ebene schlicht nicht erforderlich. Somit halten die Informationsanfragen von EIOPA nicht den Anforderungen des Artikels 35 (1) EIOPA-VO stand, wonach das Informationsgesuch „angesichts der Art der betreffenden Aufgabe erforderlich“ sein muss.

 

Auch in Artikel 18 (4) EIOPA-VO ist lediglich geregelt, dass EIOPA im vom Rat beschlossenen Krisenfall und nur bei Nichtbeachtung eines EIOPA-Beschlusses durch eine nationale Aufsichtsbehörde direkt aufsichtsrechtlich bindende Beschlüsse für einzelne EbAV erlassen darf. Weder wurde bislang der Krisenfall ausgerufen, noch kam es zu Streitigkeiten zwischen EIOPA und nationalen Aufsichtsbehörden. Daher rechtfertigt diese Argumentation sicher keine regelmäßigen Datenlieferungen in dem vorgeschlagenen Ausmaß für einzelne EbAV.

 

 

Weitergabe aggregierter EbAV-Daten des EZB-Meldewesens an EIOPA

 

Allerdings ist EIOPA in dem Ansinnen zu unterstützen, angemessene und relevante Informationen für die Überwachung der Finanzstabilität und von Marktentwicklungen im Rahmen ihrer Kompetenzen zu erhalten. Daher sollte EIOPA zur Erfüllung der genannten Aufgaben künftig auf aggregierte Inhalte der EbAV-Meldungen an die EZB zugreifen können, die die EZB auch mit Blick auf Analysen der Finanzmarktstabilität bekommt (siehe Erwägungsgrund 2 des EZB-Entwurfs). EIOPA sollte diese aggregierten Daten über die nationalen Aufsichtsbehörden erhalten. Eine solche „Doppelnutzung“ der EZB-Daten würde den finanziellen und administrativen Mehraufwand aufgrund neuer Meldepflichten für EbAV erheblich reduzieren, zugleich aber beiden EU-Institutionen die erforderlichen Daten geben.

 

Die Tatsache, dass sowohl EZB als auch EIOPA im Bereich der Finanzmarktstabilität Aufgaben haben, darf nicht dazu führen, dass die EbAV – zusätzlich zu den bereits umfangreichen nationalen Berichtspflichten und den Anforderungen der EZB – auch noch ein EIOPA-Meldewesen bekommen. Nicht vergessen werden sollte, dass die EbAV zu den Leidtragenden und sicher nicht zu den Verursachern der Finanzmarktkrise gehörten, die zur Schaffung der EU-Aufsichtsstruktur 2011 geführt hat.

 

Cornelia Schmid, aba.

Cornelia Schmid betreut bei der Arbeitsgemeinschaft für betriebliche Altersversorgung aba die Europaarbeit, den aba-Fachausschuss Kapitalanlage und den Bereich Statistik.

 

 

 

 

 

Roberto Cruccolini, AKA.

Roberto Cruccolini ist Referent für wirtschaftliche Grundsatzfragen der Arbeitsgemeinschaft kommunale und kirchliche Altersversorgung (AKA), München.

 



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