Die BaFin zur europäischen Regulierung:

„Informations-Overkill vermeiden“

von Pascal Bazzazi, Berlin; Frankfurt am Main, 8. Oktober 2014

 

Insbesondere die europäische Regulierungsdichte nimmt zu, und schon während deren Entwicklung kommen in Form von Studien und Stresstests viele Aufgaben auch auf deutsche EbAV zu. Kurt-Georg Hummel, Leiter der Abteilung VA 1 bei der BaFin und damit zuständig für die bAV, gab dem Parkett jüngst einen Überblick.

 

 

 

Kurt-Georg Hummel, BaFin

Kurt-Georg Hummel, BaFin

Auf der aba-aba-Tagung der Fachvereinigung Pensionskassen am 11. September 2014 in Frankfurt am Main ließ Hummel kaum ein gegenwärtig aufsichtsrelevantes Thema aus und scheute sich nicht, Position zu beziehen. Leiter-bAV.de dokumentiert einige der prägnantesten Passagen seiner Rede:

 

 

Zum Projekt der EbAV II-Richtlinie

 

Obwohl Hummel der grundsätzlichen Zielrichtung zustimmt, die die Europäische Kommission mit der Richtlinie verfolgt – nämlich Gewährleistung guter Unternehmensführung und Risikomanagements, Bereitstellung klarer und relevanter Informationen für die Berechtigten sowie Beseitigung aufsichtsrechtlicher Hindernisse für grenzüberschreitend tätige EbAV –, nahm er zu einigen Details des Entwurfs kritisch Stellung (der geneigte Leser berücksichtige, dass Hummels Vortrag vor Vorlage des Kompromissvorschlages der italienischen Ratspräsidentschaft gehalten wurde und sich deshalb ausschließlich auf den Entwurf der Kommission bezieht).

 

Zu Governance und Risikomanagement sagte Hummel:

 

Die Governance Vorschriften werden in Anlehnung an Solvency II stark ausgeweitet. So müssen auch EbAV über Schlüsselfunktionen verfügen, nämlich über eine Risikomanagementfunktion, eine interne Revision sowie eine aktuarielle Funktion. Eine Compliance-Funktion ist, anders als unter Solvency II, nicht vorgesehen. Dafür unterliegen die anderen Funktionen der Verpflichtung zum 'Whistleblowing', das heißt mögliche Verstöße sind der Aufsichtsbehörde bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen anzuzeigen. Für die Inhaber dieser Funktionen sowie die Personen, die die Einrichtung leiten, gelten 'Fit and Proper'-Vorschriften. Außerdem sind Regelungen zur Vergütungspolitik vorgesehen.“

 

Für deutsche EbAV bedeutet all das vermutlich nicht allzuviel neues:

 

Weite Teile der vorgeschlagenen Regelungen sind in Deutschland bereits geltendes Recht. Durch die Einführung des Paragrafen 64a VAG und der MaRisk VA wurden wesentliche Regelungen für die Bereiche Unternehmensführung und Risikomanagement vorweggenommen. Auch Fit and Proper-Anforderungen für Vorstand und Aufsichtsrat sowie Regelungen zur Vergütung gelten für EbAV ebenso wie für Versicherungsunternehmen. Die zentralen Funktionen für das Risikomanagement, die interne Revision und die aktuarielle Funktion – in Gestalt des Verantwortlichen Aktuars – dürften daher im Regelfall bereits vorhanden sein. Wirklich neu wären somit lediglich die Fit and Proper-Anforderungen für Risikomanagement und interne Revision. Ich gehe daher grundsätzlich davon aus, dass deutsche EbAV in diesem Bereich gut aufgestellt sind.“

 

Das heißt nicht, dass es nicht auch Kritik zu üben gäbe:

 

So ist vorgesehen, dass es bei den Schlüsselfunktionen ohne Erlaubnis der Aufsicht keine Personenidentität geben darf zwischen Personen oder Einheiten, die diese Funktionen in der EbAV und im Träger ausüben. Diese Identität ist derzeit bei zahlreichen EbAV gegeben. Fraglich erscheint auch die Regelung, nach der die Kommission 'Delegated Acts' zu Vergütungsregelungen erlassen kann. Die Regelungen zur Vergütungspolitik im Richtlinientext sind bereits so detailliert wie die Regelungen in Solvency II, die dort allerdings nicht in der Richtlinie sondern den Delegated Acts enthalten sind. Auch erscheint es nicht notwendig, die Vergütungspolitik zu veröffentlichen.“

 

Auch Teile der rentenbezogenen Risikobewertung sind bereits gelebte Praxis:

 

Als Teil des Risikomanagements sieht die Richtlinie die rentenbezogene Risikobewertung oder 'Risk Evaluation for Pensions' vor, die das Pendant zum ORSA unter Solvency II darstellen soll. Die Risikobewertung umfasst eine Reihe von Tätigkeiten. Die Einrichtung soll unter anderem die Wirksamkeit des Risikomanagements prüfen und den gesamten Finanzierungsbedarf ermitteln. Grundsätzlich ist gegen diese Verpflichtung nichts einzuwenden. Einiges davon dürfte bei deutschen Pensionskassen und Pensionsfonds bereits jetzt unter anderem durch das der BaFin vorzulegende versicherungsmathematische Gutachten oder auch den Risikobericht abgedeckt sein.“

 

Doch auch Hummel sieht hier die auf dem Parkett vielbeschworene Gefahr der „Hintertür“:

 

Allerdings gibt die konkrete Ausgestaltung Anlass zur Kritik und Besorgnis. So wird bei den Bestandteilen der rentenbezogenen Risikobewertung zum Teil explizit auf das nationale Recht abgestellt. Dies ist auch konsequent, da die Regelungen zu den technischen Rückstellungen und den Solvenzkapitalanforderungen durch die Richtlinie nicht verändert werden. Bei der Verpflichtung, im Rahmen der rentenbezogenen Risikobewertung den 'gesamten Finanzbedarf' zu prüfen, wird allerdings nicht auf die nationalen Vorschriften abgestellt. Dies wirft die Frage auf, ob die Kommission über die Säule 2 einheitliche europäische Maßstäbe zur Anwendung bringen möchte. Dies würde bedeuten, dass durch dieses Instrument die holistische Bilanz durch die Hintertür eingeführt wird.“

 

Werkzeug hierzu wären die Durchführungsbestimmungen:

 

Angesichts der Tatsache, dass die Regelungen zu technischen Rückstellungen und Solvenzkapitalanforderungen nicht vereinheitlicht werden und nationale Vorschriften weitergelten, stellt sich auch die Frage nach der Begründung weiterer Durchführungsbestimmungen durch die Kommission, die im Richtlinienvorschlag vorgesehen sind. Um auszuschließen, dass harmonisierte europäische Vorschriften durch die risikobezogene Rentenbewertung quasi durch die Hintertür eingeführt werden, sollte besser auf solche Durchführungsbestimmungen verzichtet werden.“

 

Bei den Kapitalanlagevorschriften behält der Richtlinienvorschlag zwar grundsätzlich das Mitgliedstaatenwahlrecht bei, nach dem diese zusätzlich zum „Prudent Person Prinzip“ weitere Vorschriften auch quantitativer Art erlassen können. Die Rechtsgrundlage für die Anlageverordnung wäre daher weiterhin vorhanden. Gleichwohl soll es EbAV künftig nach Wortlaut der Richtlinie möglich sein, „bis zu 70 Prozent der Vermögenswerte in Aktien, aktienähnliche begebbare Wertpapiere und Industrieobligationen anzulegen, die zum Handel an geregelten Märkten zugelassen sind.“ Auch sollen EbAV künftig frei entscheiden können, „in Instrumente mit einem langfristigen wirtschaftlichen Profil, die nicht an geregelten Märkten oder über multilaterale Handelssysteme oder organisierte Handelssysteme gehandelt werden, zu investieren.“ Hier sieht Hummel einen Dissens mit Sinn und Zweck der Anlagevorordnung:

 

Anlageverordnung sowie quantitative Restriktionen wären im allgemeinen weiterhin möglich. Allerdings soll der Satz, der die Grundlage für ganz bestimmte quantitative Restriktionen darstellt, entfallen. Die BaFin hält dies für inkonsequent. Da die Eigenmittelvorschriften unverändert bleiben und eben nicht risikobasiert ausgestaltet werden, sollte der nationale Spielraum bezüglich der Kapitalanlagevorschriften, die auch für unterschiedliche Arten von EbAV verschieden umgesetzt werden können, verbleiben. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen doppelten Spielraum genutzt, indem er zusätzlich zum Durchführungsweg Pensionskasse den Pensionsfonds geschaffen hat. Für Pensionskassen, die nicht durch den Pensions-Sicherungs-Verein geschützt sind, gilt neben rigideren Kapitalanlagevorschriften auch der Grundsatz der jederzeitigen Bedeckung.“

 

Bezüglich der Informationspflichten begrüßte Hummel zwar grundsätzlich das in der Richtlinie vorgesehene Ziel, den Versorgungsberechtigten klare und relevante Informationen zur Verfügung zu stellen, sieht aber bei DB-Zusagen die Verhältnismäßigkeit offenbar nicht recht gewahrt:

 

Bei den Informationspflichten ist stets zwischen dem Mehrwert für den Versorgungsberechtigten und den entstehenden Kosten für die Unternehmen abzuwägen. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob der Richtlinienvorschlag nicht stärker zwischen Informationen bei reinen Beitragszusagen und Leistungszusagen trennen sollte. EIOPA war bisher übrigens auch dieser Meinung. In der Antwort auf den Call for Advice hat EIOPA sogar zum Ausdruck gebracht, dass die derzeitigen Informationspflichten für Leistungszusagen ausreichend erscheinen.

 

Für die in Deutschland üblichen Betriebsrentenzusagen erscheinen die vorgesehenen relativ detaillierten Vorgaben unverhältnismäßig hoch und das Kosten-/Nutzenverhältnis der vorgesehenen Informationspflichten fraglich. Viele der geforderten Informationen, unter anderem die Kosten, aufgeteilt in Kostenarten, setzen im Übrigen das Vorhandensein individueller Konten voraus, was bei den kollektiven Leistungszusagen in Deutschland nicht der Fall ist.

 

Es ist im Übrigen auch zu berücksichtigen, dass es dem Kunden nichts bringt, wenn er Informationen bekommt, die er nicht benötigt. Einen Informations-Overkill des Kunden sollten wir unbedingt vermeiden. Deshalb sollten die Regelungen in der Richtlinie den nationalen Besonderheiten weiterhin Rechnung tragen. Ein zu weit gehender Wunsch der Vereinheitlichung der Informationspflichten steht dem entgegen. Folgt man diesen Grundsätzen, so wären Festlegungen weniger Informationspflichten auf Ebene der Richtlinie ausreichend, die national gegebenenfalls ergänzt werden könnten. Einer Ermächtigungsgrundlage für die EU-Kommission zum Erlass von Delegated Acts bedarf es jedenfalls nicht.“

 

 

EIOPA und der Holistische Bilanzansatz

 

Zwar hat die Kommission im Mai 2013 die Entscheidung getroffen, in dem Vorschlag einer neuen EbAV-Richtlinie die quantitativen Vorschriften unberührt zu lassen. Doch Hummel macht sich über die Absichten der Kommission, erst recht der EIOPA, keinerlei Illusionen:

 

Es ist der erklärte Wunsch von EIOPA Chair Gabriel Bernardino, einer neuen Kommission 2015 einen Vorschlag für ein EU-einheitliches Solvenzsystem für EbAV machen zu können.“

 

Die Behörde hat daher zusätzlich zur bestehenden EIOPA-Arbeitsgruppe zur Arbeitgeberunterstützung vier weitere Arbeitsgruppen gebildet, die sich sich im Wesentlichen mit Fragen im Zuge der QIS für EbAV auseinandersetzen. Die vier neuen Arbeitsgruppen befassen sich mit Vertragsgrenzen, ermessensabhängigen Entscheidungsprozessen, Leistungskürzungsmöglichkeiten und aufsichtlichen Maßnahmen auf der Grundlage der holistischen Bilanz. Die BaFin ist in allen fünf Arbeitsgruppen vertreten und leitet die Arbeitsgruppe zu Vertragsgrenzen. Hummel dazu:

 

Wir verfolgen in den Arbeitsgruppen das Ziel, sicherzustellen, dass die Besonderheiten deutscher EbAV berücksichtigt werden, und dass keine Regelungen geschaffen werden, die im europäischen Vergleich zu Nachteilen für deutsche EbAV führen. Zu den Besonderheiten deutscher EbAV zählen insbesondere die Subsidiärhaftung des Arbeitgebers sowie der Pensions-Sicherungs-Verein, die als zusätzliche Sicherheitsmechanismen dienen.“

 

Der Zeitplan der Arbeitsgruppen sieht laut Hummel vor, dass EIOPA im vierten Quartal 2014 öffentliche Konsultationen zu den von den Arbeitsgruppen behandelten Themen durchführt. Die Arbeit der Arbeitsgruppen wird von einer weiteren Arbeitsgruppe koordiniert, die unterhalb des EIOPA Occupational Pensions Committee eingerichtet wurde.

 

Obwohl nicht auszuschließen ist, dass das Konsultationspapier noch Änderungen erfährt, dürfte es zu den wesentlichen Fragen unterschiedliche Optionen geben, erläuterte Hummel:

 

Grob skizziert stehen sich bei der Diskussion der holistischen Bilanz zwei Lager gegenüber. Das eine Lager ist der Auffassung, dass die technischen Rückstellungen von EbAV wie bei Solvency II mit risikolosen Zinssätzen ermittelt werden sollten. Die Rückstellungen sollten ausschließlich mit Vermögen der EbAV bedeckt werden können. Kollektive Sicherungseinrichtungen wie der Pensions-Sicherungs-Verein sollen keine Berücksichtigung finden. Die Unterstützung des Arbeitgebers soll lediglich zur Bedeckung der Solvenzkapitalanforderungen dienen, wobei aufgrund des Ausfallrisikos des Arbeitgebers ein Teil der Solvenzanforderungen ebenfalls mit eigenem Vermögen bedeckt werden soll. Ein solches Aufsichtssystem würde zu einer starken Erhöhung der Kapitalanforderungen führen. Unterdeckungen wären, entsprechend Solvency II, innerhalb eines kurzen Zeitraums von unter einem Jahr zu beheben. Leistungskürzungsmöglichkeiten sollen nur sehr begrenzt Berücksichtigung finden.“

 

Dieser restriktiven Position steht das Lager gegenüber, dass die Besonderheiten von EbAV eher berücksichtigt (und dem den obigen Aussagen Hummels zufolge die BaFin näher zu stehen scheint):

 

Das andere Lager tritt für eine stärkere Berücksichtigung der Sicherheitsmechanismen von EbAV ein. Sowohl die Solvenzkapitalanforderungen als auch ein Teil der technischen Rückstellungen sollen durch Arbeitgeberunterstützung und kollektive Sicherungseinrichtungen bedeckt werden können. Es muss natürlich noch ein Mindestvermögen der EbAV vorhanden sein, das dem Betrag der Rückstellungen entspricht, der sich bei Anwendung der Rendite der Kapitalanlagen der einzelnen EbAV als Rechnungszins ergeben würde. Unterdeckungen sollen längere Zeit möglich sein. Vertraglich oder in der Satzung vorgesehene Leistungskürzungsmöglichkeiten sollen Berücksichtigung finden, da sonst fälschlicherweise alle Zusagen als vorbehaltlose Garantien behandelt würden.“

 

Hummel erläuterte auch, wie man sich in Bonn beispielsweise die Berücksichtigung kollektiver Sicherungseinrichtungen konkret vorstellt:

 

Die BaFin hat sich in den Arbeitsgruppen stets für die Berücksichtigung aller deutschen Besonderheiten eingesetzt. Dies gilt insbesondere für den Pensions-Sicherungs-Verein als kollektive Sicherungseinrichtung. Anders als bei der Unterstützung durch einen einzelnen Arbeitgeber besteht bei einer kollektiven Sicherungseinrichtung, die wie der PSV durch einen großen Teil einer diversifizierten Volkswirtschaft gedeckt wird, ein zu vernachlässigendes Ausfallrisiko. Diese Aussage findet sich bereits im EIOPA-Bericht über die erste Auswirkungsstudie zur holistischen Bilanz. Das Konsultationspapier enthält daher die Option, kollektive Sicherungseinrichtungen, die die gesamte Versorgungszusage abdecken, als 'Balancing Item' anzuerkennen, das heißt die holistische Bilanz wäre unabhängig von der Qualität der möglichen Unterstützung durch den einzelnen Arbeitgeber stets ausgeglichen. Außerdem enthält das Papier weitere mögliche Vereinfachungen bei Vorliegen kollektiver Sicherungseinrichtungen.“

 

Die Anstalt erwartet eine engagierte Teilnahme an der Konsultation respektive QIS, Hummel:

 

Als Konsultationsfrist für das EIOPA-Papier wird ein Zeitraum von drei Monaten vorgesehen sein. Ich gehe davon aus, dass die aba, die Einrichtungen der bAV, die Arbeitgeber sowie andere Stakeholder von der Möglichkeit der Konsultation regen Gebrauch machen werden. Die Stellungnahmen der Stakeholder finden gegebenenfalls Eingang in das Papier, das EIOPA letztlich im Laufe des kommenden Jahres 2015 an die EU-Kommission senden wird. Möglicherweise werden die verschiedenen Optionen vorher nochmals in einer Auswirkungsstudie getestet. Ich hege die Hoffnung, dass sich die deutschen Pensionskassen und Pensionsfonds daran wiederum so zahlreich beteiligen werden, wie dies bereits in der letzten Auswirkungsstudie der Fall war.“

 

Von dem Holistischen Bilanzansatz an sich distanzierte sich Hummel nicht.

 

 

Stresstest für EbAV

 

Das Board of Supervisors, das oberste Entscheidungsgremium von EIOPA, hat entschieden, dass 2015 ein EIOPA-Stresstest für EbAV durchgeführt werden soll. Der Stresstest soll auf Basis nationaler Rechnungslegung durchgeführt werden und für vergleichende Zwecke um gemeinsame marktkonsistente Bewertungen, also um die Holistische Bilanz, ergänzt werden. Beide Bewertungsstandards sollen alle Anpassungs- und Sicherheitsmechanismen der EbAV berücksichtigen. Hummel erläuterte erste Details:

 

Die genaue Ausgestaltung des Stresstests steht noch nicht fest. Klar ist, dass eine bestimmte Marktabdeckung notwendig ist. Nach Planung von EIOPA soll der EbAV-Stresstest Mitte nächsten Jahres erfolgen. Noch in diesem Jahr soll eine vorbereitende Studie durchgeführt werden, die den Einfluss der EbAV auf die Finanzstabilität untersucht und als Grundlage für die Ausgestaltung des Stresstests dienen soll. Die vorbereitende Studie wird derzeit erarbeitet. Sie beinhaltet nach derzeitigem Stand einen qualitativen Fragebogen, der von einer Auswahl von EbAV beantwortet werden soll. Der Fragebogen beinhaltet Fragen zum Investmentverhalten der EbAV in der Finanzkrise, zu Liquiditätsrisiken aufgrund des Verhaltens der Versorgungsberechtigten und zu allgemeinen Aussagen zur Größe und Funktionsweise von EbAV.“

 

Auch hier erwartet die BaFin Kooperationsbereitschaft, nicht zuletzt, da man zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen kann:

 

Wir gehen davon aus, dass BaFin und EbAV wie bisher auch bei diesem Thema gut zusammenarbeiten werden, um auch diese Aufgabe zu bewältigen. Im Übrigen würden die Unternehmen, die sich am Stresstest beteiligen, gleichzeitig die QIS zur holistischen Bilanz abdecken.“

 

 

Fazit: mehr Europa, weniger Player

 

Schließlich gab Hummel dem Parkett noch einen Blick auf die Zukunft der europäischen Regulierung:

 

Es ist davon auszugehen, dass die Aufsicht in ein paar Jahren noch stärker durch Europa geprägt sein wird. Harmonisierungsbestrebungen für diesen Sektor sind unverkennbar. Teilweise werden für EbAV völlig neue Fragen aufgeworfen, wie die Durchführung des EIOPA-Stresstests und die Frage der systemischen Relevanz des EbAV-Sektors zeigen.

 

Wir werden uns zu einem gewissen Teil damit abfinden müssen, dass diese Entwicklung zu dauerhaft geänderten Strukturen führt. Es ist beispielsweise nicht zu erwarten, dass der europäische Stresstest für EbAV eine einmalige Angelegenheit sein wird. Gleiches gilt vielleicht auch für die geänderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Auch hier ist in absehbarer Zeit nicht von einer Änderung der Verhältnisse auszugehen.

 

All dies wird nicht folgenlos bleiben. Weder für uns als Aufsicht, noch für die Unternehmen. Damit meine ich nicht nur Kostensteigerungen, die damit verbunden sind, und die kleinere Einrichtungen relativ gesehen am stärksten treffen werden.

 

Es ist allgemein festzustellen, dass die ständig steigende Komplexität höhere Anforderungen bedingt, denen sich auch kleinere Einrichtungen stellen müssen. Dies dürfte auch der Grund sein für die stetige Abnahme der Zahl der EbAV in den letzten Jahren. In der Regel handelt es sich um kleinere, oft für den Neuzugang geschlossene Einrichtungen, die im Wege der Bestandsübertragung vom Markt verschwinden.“

 

Wird die BaFin als nationale Behörde angesichts der Europäisierung der Aufsicht damit bald überflüssig? Nein, denn:

 

Trotz aller europäischen Harmonisierungsbestrebungen müssen bestimmte Probleme weiterhin national gelöst werden. Dazu gehört insbesondere auch der Umgang mit der Niedrigzinsphase, deren Bewältigung uns keine europäische Institution abnehmen wird.“

 

 

 


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