Die Details der Pensionsfondsrichtlinie-II stehen praktisch fest. Der Kompromiss nimmt Rücksicht auf so manche nationale Besonderheit, wird für EbAV jedoch zu zusätzlichem Administrationsmehraufwand führen. Christian Röhle gibt einen Über- und Ausblick.
Rat, EU-Parlament und EU-Kommission haben sich am 30. Juni 2016 auf eine Kompromissformulierung unter niederländischer Ratspräsidentschaft für eine künftige IORP-II-Richtlinie geeinigt, die nun im Q IV 2016 noch von EU-Parlament und Rat anzunehmen ist (bzw. zwischenzeitlich angenommen worden ist).
Bei der Überarbeitung der IORP-Richtlinie 2014 haben die EU-Institutionen keinen komplett neuen Richtlinientext konzipiert, sondern auf den Regelungen und Vorgaben der bestehenden Richtlinie aufgesetzt. Im Wege eines „Recast“ stand folglich der bestehende Gesetzestext auf dem Prüfstand und ist im IORP-II-Richtlinienvorschlag ergänzt, überarbeitet, novelliert und weiter gefasst worden, wobei jedoch nicht geänderte Teile der bisherigen Richtlinie übernommen wurden und somit als Teil der neuen Richtlinie unverändert bestehen bleiben.
Der Kompromisstext lässt sich in vier Themen ordnen: allgemeine Inhalte (bspw. Anwendungsbereich), quantitative Regelungen, qualitative Vorgaben sowie schließlich die Informations- und Berichtspflichten gegenüber Mitgliedern, Leistungsbeziehern und Aufsichtsbehörden.
Allgemeine Inhalte
Essentieller Teil der allgemeinen Inhalte ist die Frage des Anwendungsbereiches der künftigen IORP-II-Richtlinie. Hier wird der Status Quo beibehalten, wonach Pensionskassen und -fonds vom Anwendungsbereich umfasst sind, Direktzusagen und U-Kassen nicht. Bezüglich der Direktversicherung soll es weiter bei der Möglichkeit für die Mitgliedstaaten zur optionalen Anwendung einiger Regelungen auf das bAV-Geschäft von Lebensversicherungsunternehmen bleiben (Art. 4).
Deutschland hat von dieser Möglichkeit im Rahmen der Umsetzung der bisherigen IORP-Richtlinie bislang keinen Gebrauch gemacht. Damit scheint auch für die Zukunft und die Umsetzung der künftigen IORP-II-Richtlinie ein Zurückgreifen des deutschen Gesetzgebers auf diese Option unwahrscheinlich.
Sofern und soweit relevant, müssen EbAV künftig den Fokus noch stärker auf die Sicherstellung einer möglichst gleichwertigen Risiko- und Leistungsverteilung zwischen den Generationen legen, da dies künftig als ein Grundprinzip explizit im Richtlinientext niedergelegt sein wird (Art. 7 III). Diese Zielsetzung wurde durch niederländische MdEP in die Diskussionen eingebracht und reflektiert die aktuelle Diskussion in den Niederlanden zur Generationengerechtigkeit innerhalb der dortigen Versorgungssysteme der zweiten Säule, welche nun auch auf EU-Ebene Relevanz erhalten hat. Dieses Thema dürfte aufgrund der Demografie sowie des anhaltenden Niedrigzinses zunehmend auch in anderen Mitgliedstaaten verstärkt in den Fokus der öffentlichen Wahrnehmung rücken.
Heftig umstritten war die Formulierung des Art. 13 des Kompromisstextes. Dieser sieht Regelungen für eine grenzüberschreitende Bestandsübertragung von bAV-Anwartschaften vor, wobei hier ausdrücklich nicht die individuelle Portabilität einzelner Versorgungsanrechte beispielsweise im Falle eines Arbeitsplatzwechsels, sondern vielmehr die komplette oder Teil-Übertragung ganzer bAV-Bestände von einer EbAV auf eine andere geregelt wird. Diskussionen zwischen den EU-Institutionen ergaben sich dabei insbesondere im Hinblick auf die Frage der Reichweite der Vorgaben. Hier stand zeitweise zur Debatte, die Regelungen auch auf jede Bestandsübertragung und damit auch ohne grenzüberschreitenden Bezug auszudehnen. Aufgrund der Kompetenzverteilung zwischen den Nationalstaaten und der EU sowie im Hinblick auf die mit der Richtlinie verfolgten Ziele (insbesondere Ausbau der grenzüberschreitenden Tätigkeit) hat man sich letztlich jedoch auf die Regelung von grenzüberschreitenden Bestandsübertragungen beschränkt, was dogmatisch richtig und aus deutscher Sicht zu begrüßen ist.
Lange offen war außerdem die Frage, welche(r/n) Aufsichtsbehörde(n) die Zustimmung bzw. Kontrolle einer solchen Übertragung obliegen sollte (die der einen Bestand aufnehmenden oder die der abgebenden Einrichtung?). Erörtert wurde zusätzlich eine (verbindliche) Einbindung der europäischen Aufsichtsbehörde EIOPA. Ergebnis im Trilog ist eine Mittellösung: Zwar soll künftig die Zustimmung beider nationalen Aufsichten notwendig sein, wobei jede jedoch nur noch über eine eingeschränkte Prüfungskompetenz verfügen wird. So obliegt bspw. der Aufsicht der abgebenden EbAV künftig die Kontrolle, dass bei einer Übertragung keine erworbenen individuellen Anwartschaften reduziert werden, während die Aufsicht der aufnehmenden EbAV zum Beispiel die Prüfung der Finanzsituation dieser EbAV vorzunehmen hat. Der EIOPA kommt bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden nationalen Behörden eine Mediationsfunktion zu. Ob die Regelung allerdings tatsächlich zu einer deutlichen Erhöhung der grenzüberschreitenden Tätigkeit zwischen den EbAV-Einrichtungen führen wird, erscheint aufgrund der Komplexität fraglich.
Generell ist in Bezug auf die allgemeinen Inhalte zu begrüßen, dass sich in dem Kompromisstext keinerlei Kompetenzen zum Erlass delegierter Rechtsakte finden, so dass grundsätzlich nicht die Möglichkeit besteht, nach dessen Verabschiedung den Richtlinientext außerhalb des regulären parlamentarischen Verfahrens und damit mit nur eingeschränkter parlamentarischer Kontrolle zu ergänzen oder zu ändern. Erfreulich ist auch, dass eine erneute Überarbeitung der Richtlinie erst sechs Jahre nach deren Inkrafttreten vorgesehen ist (Art. 75) und für EbAV sowie für Arbeitgeber und begünstigte Arbeitnehmer mit bestehender bAV damit zumindest eine gewisse Rechtssicherheit in Bezug auf den bestehenden europäischen Rechtsrahmen gegeben ist.
Quantitative Regelungen
Der Bereich der quantitativen Regelungen ist nahezu unverändert aus der bisherigen IORP-Richtlinie übernommen worden. Dazu gehören glücklicherweise insbesondere auch die Vorgaben zu künftig von EbAV vorzuhaltenden Eigenmitteln in Höhe von 4 Prozent der versicherungstechnischen Rückstellungen sowie zusätzlich von 0,3 Prozent des jeweils eingesetzten Risikokapitals (Art. 18 II).
Vergleichbares gilt im Hinblick auf die Vorgaben zur Ermittlung der Höhe der technischen Rückstellungen, wo die maßgeblichen Artikel aus der bisherigen Richtlinie mit marginalen Anpassungen übernommen worden sind. Klar zu begrüßen ist dabei, dass im Trilog die zeitweise vorgesehene Nutzung aktueller Marktrenditen von hochwertigen oder öffentlichen Schuldverschreibungen sowie von Bonds der europäischen Stabilitätsmechanismen als maximal anzusetzender Höchstzinssatz für die Berechnung der versicherungstechnischen Rückstellungen verworfen worden ist (Art 14). Das Zurückgreifen auf aktuelle Marktrenditen hätte dabei im Ergebnis zu einer starken Volatilität bei der Ermittlung der Höhe der versicherungstechnischen Rückstellungen sowie bei dem bestehenden Kapitalmarktumfeld zu einer deutlichen Erhöhung der zu bildenden versicherungstechnischen Rückstellungen führen können und ist insbesondere in Deutschland einhellig abgelehnt worden.
Europaweit allgemein bedauert wurde dagegen, dass die EU-Institutionen in Bezug auf die IORP-II-Formulierung nicht von den Bedeckungsvorgaben im Falle einer grenzüberschreitenden Tätigkeit abgerückt sind. Obwohl durch die Richtlinienüberarbeitung ausdrücklich die grenzüberschreitende Tätigkeit gefördert werden soll, müssen in solchen Fällen die versicherungstechnischen Rückstellungen der jeweiligen EbAV auch künftig jederzeit hinsichtlich sämtlicher zu jeglichem Zeitpunkt verwalteten Altersversorgungssysteme vollständig kapitalgedeckt sein (Art. 15 III).
Dagegen wird bereits bei den quantitativen Regelungen deutlich, dass ökologische, soziale und Governance-Kriterien (ESG) eine zunehmend wichtigere Rolle einnehmen. So ist die Vorgabe der Berücksichtigung solcher Belange in mehrere Artikel des Kompromisstextes eingefügt worden und findet sich bspw. bei den Regelungen zu den Anlagegrundsätzen als zu beachtendes Kriterium im Rahmen des allgemeinen Vorsichtsprinzips (Art. 20 I). Wie bereits bei der bisherigen Richtlinie wird das allgemeine Vorsichtsprinzip dabei außerdem durch quantitative Vorgaben für einzelne Anlageklassen ergänzt, wobei bspw. die investierbare Aktienquote durch strengere nationale Regelungen überlagert werden können (Art. 20 VI). Im Unterschied zur früheren Formulierung ist dabei für die Mitgliedstaaten jedoch nur ein Regelungskorridor vorgesehen. Auch dies ist insbesondere aus deutscher Sicht zu begrüßen, da diese Regelung letztlich die Rechtsgrundlage bezüglich der quantitativen Beschränkungen in der deutschen Anlageverordnung ist.
Qualitative Vorgaben
Anders als die quantitativen Regelungen sind die qualitativen Vorgaben deutlich erweitert worden. Dabei wird klargestellt, dass EbAV künftig über ein Governancesystem (Art. 22 I) und internes Kontrollsystem zur effektiven Unternehmensführung verfügen müssen, das durch schriftliche Leitlinien für die Schlüsselfunktionen sowie für den Bereich Outsourcing ergänzt wird, die einzuführen, anzuwenden und insbesondere regelmäßig zu überarbeiten sind (Art. 22 III). Gleiches gilt für die Einführung einer Vergütungsleitlinie.
Der Begriff der genannten Schlüsselfunktionen umfasst gemäß der Richtliniendefinition in Art. 6q sowohl die Risikomanagementfunktion als auch die interne Revision und eine aktuarielle bzw. versicherungsmathematische Funktion, welche künftig ebenfalls zwingend von jeder EbAV vorzuhalten sein werden. Dabei sind Risikomanagement sowie interne Revision bereits seit den Zeiten der MARisk VA und auch nach deren Überführung in das VAG zwingender Standard für deutsche EbAV. Differenziert ist die Situation der aktuariellen / versicherungsmathematischen Funktion, die in dieser Form in Deutschland lediglich im Anwendungsbereich des Rechtsrahmens von Solvency II bekannt ist und für EbAV so nicht vorgesehen war. Um hier Zusatzbelastungen zu vermeiden, wäre es wünschenswert, dass eine versicherungsmathematische Funktion auch künftig nicht zusätzlich vorgehalten werden müsste. Ein geeigneter Lösungsansatz könnte es in diesem Kontext beispielsweise sein, dem gemäß VAG verpflichtend zu bestellenden Verantwortlichen Aktuar einer EbAV im Rahmen der nationalen Umsetzung entweder zusätzlich auch die versicherungsmathematische Funktion oder zumindest die maßgeblichen Aufgaben zuzuordnen.
Eine vergleichbare Möglichkeit ist bereits in dem IORP-II-Kompromisstext angelegt. So dürfen innerhalb einer EbAV mit Ausnahme der internen Revision Schlüsselfunktionen auch in Funktionsidentität wahrgenommen werden. Anders sieht es dagegen im Verhältnis zwischen EbAV und Trägerunternehmen aus. Künftig sollen solche Funktionen grundsätzlich unabhängig von identischen Funktionen im jeweiligen Träger vorgehalten werden (Art 25 III). Die insbesondere bei betrieblichen EbAV und deren Trägern in Deutschland übliche Praxis einer personenidentischen Ausübung von Funktionen, wie beispielsweise der des Risikomanagements, in Trägerunternehmen und der jeweiligen EbAV wäre damit de jure nicht mehr möglich. Den Mitgliedstaaten wird im Kompromisstext jedoch die Freiheit eingeräumt, hiervon Ausnahmen zuzulassen, wenn zum einen der Proportionalitätsgrundsatz beachtet wird und zum anderen die EbAV darlegt, wie Interessenkonflikte vermieden bzw. bewältigt werden können. Aufgrund der gesetzlichen subsidiären Einstandspflicht des Arbeitgebers dürften in Deutschland solche Konflikte nahezu ausgeschlossen sein. Damit ist anzunehmen, dass insbesondere in Deutschland Einrichtungen und Trägerunternehmen versuchen werden, von der vorgesehenen und generell sinnvollen Ausnahmemöglichkeit Gebrauch zu machen.
Auch im Kontakt mit der jeweils zuständigen Aufsicht kommt den Schlüsselfunktionsinhabern eine ggf. essentielle Rolle zu. Im Rahmen einer sogenannten „Whistleblowing“-Verpflichtung sind die Funktionsinhaber aufgerufen, potentielle wie tatsächliche Rechtsverstöße innerhalb der jeweiligen EbAV gegenüber der zuständigen nationalen Aufsicht anzuzeigen, wenn diese vorab gegenüber der Unternehmensführung bekannt gemacht worden sind und nicht in angemessener Zeit beseitigt bzw. ausgeräumt werden (Art. 25 V). Zwingend zu informieren ist die Aufsicht außerdem im Falle eines entsprechenden Outsourcings von Aufgaben einer EbAV. Sofern Schlüsselfunktionen oder das Management der Einrichtung ausgelagert werden sollen, ist sogar eine entsprechende Vorabinformation notwendig (Art 33 VI).
Vorgaben zur Eignung von Personen zur Unternehmensführung („fit and proper“) sind bereits in der bisherigen IORP-Richtlinie enthalten und im Hinblick auf den Kompromisstext zusätzlich erweitert worden (Art. 23). Auch hier ist vorgebrachten Bedenken Rechnung getragen worden. So sieht der Kompromiss nun für die Besetzung von Gremien wie bspw. eines Aufsichtsrates vor, dass hier die fachliche Eignung in kollektiver Weise erfüllt werden kann, um damit auch arbeitsrechtlichen Mitbestimmungserfordernissen bei der Gremienbesetzung stets in angemessenem Rahmen Rechnung tragen zu können.
Mindestens alle drei Jahre hat eine EbAV künftig außerdem eine sogenannte eigene Risikobewertung durchzuführen (Art. 29) und der zuständigen Aufsicht zur Verfügung zu stellen (Art. 64 I). Im Rahmen dessen sind zahlreiche Elemente zu bewerten und zu prüfen (Evaluierung der Finanzierungsbedürfnisse, qualitative Bewertung der entsprechenden Schutzmechanismen etc.). Auch die bereits genannten ESG-Kriterien sind hier entsprechend zu berücksichtigen. Neben dem zusätzlich zwangsläufig anfallenden Arbeitsaufwand erscheint im Rahmen der Umsetzung der Vorschrift insbesondere fraglich, welche Methoden und Bewertungsgrundsätze im Rahmen der eigenen Risikobewertung überhaupt zur Anwendung kommen sollen. Werden dabei neben nationalen Modellen auch europäische Ermittlungsmaßstäbe zum Tragen kommen, so erscheint es durchaus wahrscheinlich, dass die EIOPA hier das 2016 präsentierte Modell eines Common Framework (welches als Werkzeug für Risikountersuchungen und zu Transparenzgesichtspunkten vorgestellt worden ist, aber im Grunde nichts anderes als eine Variation des Solvency-II-Bewertungsregimes bzw. des Holistic Balance Sheet darstellt) als anzulegenden Maßstab für die Risikobewertung einbringen wird. Dieses könnte damit über den Umweg der qualitativen Anforderungen doch noch mittelbar inhaltlichen Eingang in die operative Versicherungsaufsicht finden. Ein solches Vorgehen ist eindeutig abzulehnen, könnte jedoch wahrscheinlich bspw. bereits über den Erlass einer EIOPA-Leitlinie (Art. 16 der EIOPA-Verordnung) zu diesem Thema umgesetzt werden, welche von den nationalen Aufsichtsbehörden nach dem Grundsatz „comply or explain“ umzusetzen wäre.
Informations- und Berichtspflichten
Neben den qualitativen Vorgaben sind auch die Informations- und Berichtspflichten deutlich ausgebaut worden, insbesondere gegenüber den Mitgliedern und Leistungsbeziehern. So sind Mitglieder einer EbAV künftig jährlich mittels einem standardisierten „Pension Benefit Statement“ über den aktuellen Stand ihrer erworbenen bAV-Anwartschaft zu informieren (Art. 40a). Wie alle aufgrund des Kompromisstextes zu übermittelnden Dokumente kann auch das „Pension Benefit Statement“ entweder auf elektronischem Wege oder, wie wohl in der Regel bisher, in Papierform zugestellt werden. Daneben sind den Mitgliedern außerdem Hochrechnungen zur Verfügung zu stellen, wobei die hierfür anzusetzenden Parameter jeweils auf nationaler Ebene festzulegen sind (Art. 40 III). Gleichzeitig sollen auch Informationen zur Höhe der eingezahlten Beiträge sowie über die Art der erteilten Garantie und den Ausfinanzierungsgrad der jeweiligen Einrichtung mitgeteilt werden.
Interessant dürfte insbesondere die Darstellung der ebenfalls vorgesehenen Kostenaufschlüsselung der letzten zwölf Monaten werden, wobei die nationale Umsetzung dieser Vorgabe wohl eher in Richtung einer Aufschlüsselung der einzelnen Kostenquellen denn im Hinblick auf die Darstellung absoluter Zahlen gerichtet sein sollte, welche dem kollektiven Charakter der bAV ansonsten nur schwer gerecht werden könnte. Genau wie die genannten Mitglieder sind künftig auch Leistungsbezieher und potentielle (neue) Mitglieder einer Einrichtung mit umfassenden Informationen im Hinblick auf die Konditionen der EbAV bzw. die auszuzahlenden Leistungen zu informieren. Erfreulich ist, dass in Bezug auf die Information potentieller neuer Mitglieder den Besonderheiten der deutschen bAV angemessen Rechnung getragen worden ist, wo EbAV insbesondere bei verpflichtenden Versorgungssystemen erst im Nachgang vom Beitritt eines neuen Arbeitnehmers zur Einrichtung erfahren, welcher sich bereits durch die Unterzeichnung des Arbeitsvertrages hierzu verpflichtet hatte. Eine Vorabinformation des begünstigten Arbeitnehmers durch die jeweilige Einrichtung ist in solchen Fällen nicht möglich, kann jedoch nach den Vorgaben der Richtlinie in den Fällen eines sogenannten automatisierten Beitritts durch eine Information unmittelbar nach dem Eintritt ersetzt werden (Art. 55 III).
Fazit
Nach erster Bewertung des Kompromisstextes trägt dieser einigen nationalen Besonderheiten Rechnung, wird jedoch im Ergebnis zu einem deutlichen Administrationsmehraufwand führen. Gleichzeitig bietet die Richtlinie in der vorgesehenen Form auch die Rechtssicherheit, dass eine Überarbeitung und damit eine Neufassung erst wieder in sechs Jahren nach Inkrafttreten durchgeführt werden soll. In diesem Kontext konnte zunächst außerdem eine Anwendung des Rechtsrahmens und insbesondere der Eigenmittelanforderungen von Solvency II für die EbAV abgewendet werden. Nun gilt es weiteren Implementierungsbestrebungen für solche Regelungen, wie beispielsweise durch die EIOPA, auch in Zukunft weiterhin entschlossen entgegenzutreten.
Die Frage nach einem Happy End oder einem Schrecken ohne Ende hat der Autor nach der Bewertung der wahrscheinlichen Vorgaben für eine künftige IORP-II-Richtlinie für sich dahingehend beantwortet, dass hier wie so oft die Wahrheit wohl in der Mitte liegt. Da die künftige Richtlinie auch in der jetzt vorliegenden Form zu einem deutlichen Mehraufwand und damit zu Mehrbelastungen für EbAV führen wird, deren Stärke für gewöhnlich stets die Effizienz der Geschäftsprozesse darstellt, wäre auch nach Beschluss dieser Kompromissfassung hier kein Happy End gegeben. Gleichzeitig kann der IORP-II-Richtlinienkompromiss jedoch ebenfalls nicht als Schrecken ohne Ende bezeichnet werden, da es der niederländischen Ratspräsidentschaft trotz aller Widrigkeiten gelungen ist, dass die EU-Institutionen einem tragbaren Kompromiss zugestimmt haben, der (bislang) keine wesentlichen Solvency-II-Elemente oder anderweitig unzumutbare Belastungen für EbAV enthält. Trotzdem ist, wie geschildert, eindeutig klar, dass die Diskussion und der Kampf gegen eine Implementierung solcher oder vergleichbarer Regelungen auch in Zukunft weitergehen wird und muss.
Der Beitrag ist die Zusammenfassung eines Vortrages, gehalten im Rahmen der aba-Tagung der Fachvereinigung Pensionskassen am 8. September 2016 in Mannheim. Die vollständige Version dieses Beitrags ist soeben erschienen in der aktuellen Ausgabe der aba-Zeitschrift BetrAV.
Der Autor ist Jurist bei der Pensionskasse der Mitarbeiter der Hoechst-Gruppe VVaG. Zu den Schwerpunkten seiner Tätigkeit gehört unter anderem die Begleitung europäischer Gesetzgebungsvorhaben.
Die Ausführungen zu und Verweise auf einzelne Artikel beziehen sich auf den Trilogkompromisstext aus dem Juni 2016, also vor dessen entsprechender redaktioneller Überarbeitung und der Annahme im Parlament.
