Das BMAS im Interview (II):

Die Warnung vor den leeren Händen

von Nikolaus Bora, Berlin, 4. März 2015

 

Mit der Vorlage eines überarbeiteten 17b-Entwurfes hat das BMAS der Diskussion um tarifvertragliche EbAV neuen Schwung gegeben. Nikolaus Bora sprach mit Hans Ludwig Flecken, Leiter der Abteilung 4 Sozialversicherung und Alterssicherung im Bundesministerium für Arbeit und Soziales.

 

 

 

Herr Flecken, am 9. März wird sich der „Interministerielle Arbeitskreis“ erneut mit dem Thema „Gemeinsame Einrichtungen der bAV“, also mit dem neuen Paragraphen 17b beschäftigen. Ihr Haus, das BMAS, hat inzwischen aus den ersten Vorstellungen einen zweiten Entwurf entwickelt. Zunächst interessiert mich der Zeitplan.

 

Der Zeitplan ist völlig offen, denn wir haben einen ergebnisoffenen Vorschlag vorgestellt. Es gibt noch keine politischen Festlegungen innerhalb der Bundesregierung, diesen Vorschlag in ein Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Wir halten ihn für eine interessante Idee, insbesondere aus Sicht kleiner und mittlerer Unternehmen, die bAV zu einem guten Instrument der Personalpolitik werden zu lassen. Darum wollen wir mit Rückendeckung der Leitung des BMAS mit den Hauptbeteiligten – den Arbeitgebern, den Gewerkschaften, der aba und dem BMF – unseren Entwurf sachlich und kooperativ, aber eben ergebnisoffen diskutieren. Allein dies zeigt, dass es keinen festen Gesetzgebungsfahrplan gibt. Wohl aber werden wir im Arbeitskreis darüber sprechen, ob man nicht in einem ersten Verfahren eine Pflichtaufgabe erledigt und die EU-Mobilitätsrichtlinie in nationales Recht umsetzt. In einem zweiten Schritt kann dann in der Gesetzgebung der Auftrag der Koalitionsvereinbarung erledigt werden, nämlich die bAV zu stärken.

 

 

 

Eine optimierte staatliche Förderung kann der bAV einen neuen Anstoß geben.“

 

 

 

Da gilt dann das Strucksche Gesetz. Danach kommt kein Gesetz aus dem Bundestag so heraus, wie es eingebracht worden ist. Das heißt, im Gesetzgebungsverfahren kann immer noch nachgearbeitet werden.

 

Das hängt auch unter anderem davon ab, wann die Ergebnisse aus dem Forschungsvorhaben, das das BMF in Auftrag gegeben hat, vorliegen. Dadurch sollen Erkenntnisse gewonnen werden, wie die steuerliche und sozialversicherungsrechtliche Förderung der bAV besser und effizienter ausgestaltet werden können, wobei die öffentlichen Haushalte möglichst nicht belastet werden sollen. Im Zentrum der Überlegungen steht auch dort ein höherer bAV-Verbreitungsgrad bei KMU und Geringverdienern. Das ist der zweite Baustein. Eine optimierte staatliche Förderung kann der bAV einen neuen Anstoß geben. Darum warten wir auch auf das Gutachten. Zwischenergebnisse sollen im Oktober vorliegen; mit Endergebnissen wird Ende des Jahres gerechnet. Sollten diese nach fachlicher Überzeugung reif sein, um ein Gesetzgebungsverfahren in Gang zu setzen, werden wir darauf entsprechend reagieren.

 

 

 

Auf der anderen Seite drängt die Zeit. Das BMF hat ja lange gebraucht, um das Gutachten in Auftrag zu geben. Der Verfasser, der Würzburger Professor Kiesewetter, ist kein Arbeitsrechtler, sondern hat den Lehrstuhl für Betriebswirtschaftliche Steuerlehre. Da kann man nur hoffen, dass durch die Unterstützung des Consultants auch andere Stellschrauben berücksichtigt werden.

 

Wir sind davon überzeugt, dass das Gutachten verwertbare Ergebnisse liefern wird.

 

 

 

Wir verspüren doch immer noch große Skepsis.“

 

 

 

Gewerkschaften, Arbeitgeber und Fachverbände hatten gemeinsame EbAV zunächst abgelehnt. Wie es scheint, haben zumindest einige von ihnen ihren Widerstand aufgegeben. Aus Ihrer Sicht, Herr Flecken, eine erfreuliche Entwicklung, eine Chance, dass es vorangeht?

 

Ich bin nicht ganz so optimistisch, dass es bei den Hauptakteuren, also den Sozialpartnern, zu einem Einstellungsumschwung gekommen ist. Wir verspüren doch immer noch große Skepsis, insbesondere auf Seiten der Gewerkschaften. Dort ist die Furcht groß, es könne à la longue zu qualitativen Verschlechterungen in der bAV kommen. Selbstverständlich bezweifelt auch die Versicherungswirtschaft vehement, ob diese Idee wirklich ein besserer Vorschlag ist als die Direktversicherung.

 

 

 

…aus Sicht des Arbeitgebers so einfach auszugestalten, dass dieser auf die Idee kommen könnte, mehr arbeitgeberfinanzierte bAV zu machen.“

 

 

 

Wobei natürlich die Frage ist, ob man die Direktversicherung in der Vergangenheit nicht zu stark gefördert hat. Sie hat in der Regel hohe Abschluss- und Verwaltungskosten, was sie von Firmenpensionskassen und -pensionsfonds unterscheidet. Wir wissen aber umgekehrt, dass das Kollektiv für die Betriebsrentner beziehungsweise für die Anwärter günstiger ist.

 

Betriebsrentensysteme, die keine Gewinnerzielungsabsicht haben und zum Beispiel keinen Vertrieb bezahlen müssen, können sehr kostengünstig agieren. Aber ich sehe es nicht ganz so kritisch wie Sie. Es gibt gute Beispiele dafür, dass auch bei Gruppenlebensversicherungen das kollektive Element durchschlägt. Das heißt, in diesen Fällen sind die Kosten deutlich niedriger als bei einer Individualversicherung. Darum sehe ich die Direktversicherung auch nicht als untaugliches Mittel für die bAV an. Sie ist das ideale Instrument für Arbeitgeber, auf einfachem Weg bAV zu organisieren. Häufig wird sie durch Entgeltumwandlung finanziert. Unser neuer Vorschlag des 17b wird demgegenüber von dem Gedanken getragen, bAV aus Sicht des Arbeitgebers so einfach auszugestalten, dass dieser auf die Idee kommen könnte, mehr arbeitgeberfinanzierte bAV zu machen. Dies sollte nach unserer Vorstellung mehr als bisher Instrument der Tarifpolitik werden.

 

 

 

Wie ist denn die genaue Definition für die Gemeinsame Einrichtung?

 

Die Gemeinsame Einrichtung steht im Tarifvertragsgesetz, ist dort allerdings nicht definiert. Was genau darunter zu verstehen ist, ist im Lauf der Jahre und Jahrzehnte durch die Rechtsprechung des BAG und die umfassende juristische Literatur eingegrenzt worden. Die Gemeinsame Einrichtung zeichnet sich durch zwei Wesensmerkmale aus: Sie ist auf der Grundlage von Tarifverträgen tätig. Und es müssen eine paritätische Aufsicht und Kontrolle der Tarifvertragsparteien bestehen. Mit anderen Worten könnte man sagen, dass die Sozialpartner in einer Gemeinsamen Einrichtung sozusagen die Richtlinien der Politik bestimmen.

 

 

 

Das heißt also, wir brauchen nicht Parität auf allen Ebenen. Welche Beziehung besteht zwischen dem Arbeitgeber und der Versorgungseinrichtung?

 

Die Gemeinsame Einrichtung wird auf der Basis eines Tarifvertrages errichtet. Das heißt, Arbeitgeber und Gewerkschaften einer Branche werden sich darauf verständigen, wie eine solche Einrichtung konkret ausgestaltet werden soll. Dann können sie auch darüber verhandeln, ob die Einrichtung sich auch für nicht tarifgebundene Arbeitnehmer und Arbeitgeber öffnen sollte.

 

 

 

Und die Tarifverträge müssten allgemeinverbindlich sein.

 

Nein, das ist keine Voraussetzung für den Erfolg unseres Modells. Sein Wirken in die Fläche würde ja bereits dadurch erreicht, dass sich die Gemeinsamen Einrichtungen für nicht-tarifgebundene Arbeitgeber und Beschäftigte öffnen würden, wovon wir ausgehen. Ob in einem nächsten Schritt die entsprechenden Tarifverträge sogar für allgemeinverbindlich erklärt werden, liegt wiederum voll und ganz in der Hand der Sozialpartner. Wenn sie der Überzeugung sind, es wäre richtig, den Tarifvertrag für allgemeinverbindlich zu erklären, können sie das nach dem Tarifvertragsgesetz beim BMAS beantragen.

 

 

 

…eine gewisse Sicherheit, für ihre Arbeitnehmer etwas Vernünftiges tun zu können, ohne das lange nachprüfen zu müssen.“

 

 

 

Womit begründen Sie, dass dieses Modell gerade für die KMU interessant sein könnte?

 

Das sind für mich zwei Aspekte: Da ist einmal das Haftungsrisiko des Arbeitgebers. Drüber wird seit langem diskutiert. Ich habe zum ersten Mal 1986 an der Jahrestagung der aba teilgenommen. Damals sagte Boy Jürgen Andresen, der ein Jahr später Vorstandsvorsitzende der aba wurde, das Haftungsrisiko sei verantwortlich für den Stillstand in der Verbreitung der bAV. Die Arbeitgeber wüssten nicht, worauf sie sich einließen. Denn das Haftungsrisiko bedeutet, der Arbeitgeber bleibt der Zusage unter Umständen über vier, fünf oder sogar sechs Jahrzehnte verbunden, bis die letzten Leistungsansprüche beglichen sind. Das Modell bietet demgegenüber die Möglichkeit des „pay and forget“. Der zweite Aspekt ist das Vertrauen der Beteiligten in die Gemeinsame Einrichtung. Wenn sich die Tarifvertragsparteien einer Branche auf ein bestimmtes Modell verständigt haben und sie öffnen ihren Tarifvertrag für nicht tarifgebundene Arbeitgeber, das sind ja meistens kleinere Betriebe, dann haben diese eine gewisse Sicherheit, für ihre Arbeitnehmer etwas Vernünftiges tun zu können, ohne das lange nachprüfen zu müssen.

 

 

 

Die Regelungen für den PSV müssen auch geändert werden. Für gemeinsame Einrichtungen müsste es doch geringere Beiträge geben.

 

Das ist richtig. Nach unserem Vorschlag kann die gemeinsame Einrichtung in der Rechtsform einer Pensionskasse oder eines Pensionsfonds etabliert werden. Dann unterliegt sie der Versicherungsaufsicht. Abgedeckt werden muss dann noch das Restrisiko, das trotz der Versicherungsaufsicht bleibt, wenn eine Versorgungseinrichtung wegen Liquiditätsschwierigkeiten die Betriebsrentenleistung auf der Grundlage der eingezahlten Beiträge nicht mehr voll erbringen kann. Nur diese müsste der PSV entsprechend ergänzen. Im Gegenzug muss die Gemeinsame Einrichtung selbstverständlich Beiträge an den PSV zahlen. Es müsste geklärt werden, wie die Bemessungsgrundlage für den Beitrag zu kalkulieren ist. Dieser müsste risikoadäquat festgelegt werden.

 

 

 

Unser Modell hat seinen Kern im Arbeitsrecht, es hat insofern keine unmittelbaren Auswirkungen auf die staatliche Förderung.“

 

 

 

Und was ist mit den Geringverdienern? In vielen Fällen sind sie besser dran, wenn sie wegen der Zulagen einen privaten Riester-Vertrag abschließen.

 

Zunächst: Unser Modell hat seinen Kern im Arbeitsrecht, es hat insofern keine unmittelbaren Auswirkungen auf die staatliche Förderung. Hierzu werden ja zum Beispiel im Rahmen des BMF-Optimierungsgutachtens spezifische Regelungen geprüft. Wenn der Arbeitgeber Geringverdienern keine bAV anbietet und diese auch für sich keine Entgeltumwandlung in Betracht ziehen, ist für sie natürlich ein privater Riester-Vertrag weiterhin eine Alternative. Wir hoffen aber, dass unser Modell im Ergebnis zu mehr arbeitgeberfinanzierter bAV führen wird, davon profitieren dann auch Geringverdiener. Außerdem, so meinen wir, werden die Einfachheit des Modells und das Vertrauen der Beteiligten in die Gemeinsame Einrichtung Geringverdiener mehr als bisher dazu veranlassen, in die bAV einzusteigen. Noch ein Punkt: Das Grundproblem, dass eine Betriebsrente für Geringverdiener nicht lukrativ ist, weil sie gegebenenfalls auf die Grundsicherung im Alter angerechnet wird, muss zumindest nochmals geprüft werden. Bei der Gelegenheit können wir dann auch über die Lebensleistungsrente reden. Durch diese hätte sich das Problem teilweise erledigt.

 

 

 

Herr Flecken, das Betriebsrentengesetz ist 40 Jahre alt. Mit arbeits- und steuerrechtlichen Änderungen und Ergänzungen allein ist es doch nicht getan. Weitere flankierende Maßnahmen sind erforderlich; Sie haben gerade die Anrechnung auf die Grundsicherung genannt. Der PSV ist betroffen. Wie ist es mit dem Aufsichtsrecht? Ist es nicht an der Zeit, alles zusammen in einem zweiten Betriebsrentengesetz zu regeln?

 

Ich warne davor, immer die großen, umfassenden Gesetzentwürfe als Ziel zu formulieren. Das Ergebnis ist doch häufig, dass man dann am Ende mit leeren Händen dasteht. Ob ein einheitliches Betriebsrentengesetzbuch, in dem alle Regelungselemente in einem Buch zusammengefasst sind, realistisch ist, bezweifle ich stark. Es müssten aus den vielen Sonderbereichen – sei es Steuerrecht, sei es Aufsichtsrecht, sei es das Grundsicherungsrecht – Regelungselemente herausgenommen und in ein spezielles allumfassendes Betriebsrentengesetz eingebaut werden. Mir erscheint fraglich, ob dadurch die erhoffte Transparenz hergestellt wird. Es bleibt doch in jedem Fall eine Expertenmaterie.

 


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