Sperrfeuer – der Nach-Ostern-Kommentar auf Leiter-bAV.de:

Die Kreaturen, die wir machten

von Pascal Bazzazi, Leipzig, 23. April 2014

 

Vor Ostern hat Leiter-bAV.de über die ersten Gedanken im BMAS berichtet, wie die Umsetzung der Mobilitätsrichtlinie in nationales Recht grundsätzlich aussehen könnte. Doch gerade die Mobilitätsrichtlinie – neben IORP-II das wichtigste gegenwärtige europäische Regulierungsvorhaben in der bAV – zeigt eine geradezu beispielhafte Historie ihrer Pathogenese.

 

Dass die Mobilitätsrichtlinie im zweiten Anlauf nach 2007 (als sie unter ihrem damaligen Namen „Portabilitätsrichtlinie“ angesichts der damals noch notwendigen Einstimmigkeit im Europäischen Rat unter anderem am deutschen Widerstand gescheitert war) Realität wird, steht nun fest. Aus deutscher Sicht ist die damit kommende weitere Absenkung der Unverfallbarkeitsfristen bedauerlich, das Verbot der einseitigen Abfindung von Kleinstanwartschaften ärgerlich, die Transparenzvorschriften redundant und die Regelungen zur Dynamisierung der Anwartschaften auch ausgeschiedener Mitarbeiter nachhaltig teuer.

 

Vor allem aber steht die Mobilitätsrichtlinie in ihrer Pathogenese – wie auch die IORP-II-RL – beispielhaft für zweifelhafte, heute in der Europäischen Union aber offenbare Realität gewordene Entwicklungen: drei operative und eine grundsätzliches.

 

 

Subsidiarität: nur noch Folklore

 

Zu den drei operativen Entwicklungen: Die Konstruktion der Richtlinie ist ein gutes Beispiel, wie die Kommission das in Sonntagsreden oft beschworene Subsidiaritätsprinzip mit simplen Tricks in reinste Folklore verwandeln kann. Erstmal drückt man bei Rat und EP eine Regulierung durch, die nur für grenzüberschreitende Fälle gilt und damit grundsätzlich kompromissfähig ist. Gleichzeitig gestaltet man diese Regulierung aber so stringent, dass sich für jeden Mitgliedsstaat die Frage stellt, ob eine Nichtanwendung auf innerstaatliche Fälle technisch überhaupt abgrenzbar ist oder gar eine Diskriminierung darstellen könnte. Genau so ist die Kommission bei der Mobilitätsrichtlinie vorgegangen – im Falle Deutschlands offenbar nun mit durchschlagendem Erfolg: Die Bundesregierung wird aller Voraussicht nach nicht von der Möglichkeit Gebrauch machen (können), den Anwendungsbereich der Mobilitätsrichtlinie auf grenzüberschreitende Fälle zu beschränken. (analog geht die Kommission derzeit übrigens bei der Regulierung des Kreditkartengeschäfts vor).

 

Doch dieses Aushebeln des Subsidiaritätsprinzips steht nicht alleine. Es paart sich mit einer ungeheuerlichen Detailliertheit der Regulierung, die man gerade bei dem Vorschlag zur neuen IORP-II-RL beobachten kann: Diese soll im Vergleich zu ihrer Vorgängerin von 24 Artikeln auf deren 81 aufgebläht werden, selbstverständlich darüber hinaus zu noch detaillierteren delegierten Rechtsakten ermächtigen, und die Kommission ist sich nicht einmal zu fein, selbst für die Farbe der Informationsanforderungen konkrete Vorschriften erlassen zu wollen.

 

Drittens schließlich kann man sich des Eindrucks kaum erwehren, dass die Kommission sich nun entschieden hat, ständig halbschwanger zu sein. Es sei hier nochmal wiederholt: Neue Regulierungen einzuführen und nach ein paar Jahren zu prüfen, ist offenbar zum Standard geworden in Brüssel. Entsprechend erfolgt derzeit die Überarbeitung des EU-Finanzaufsichtssystems (Review of the European System of Financial Supervision – ESFS), und auch der neue Vorschlag der Pensionsfondsrichtlinie sieht in ihrem Artikel 75 und analog in ihrem Erwägungsgrund 57 vor, dass vier Jahre nach Inkrafttreten der Direktive die Kommission die Richtlinie untersuchen soll. Ähnliches kennt man aus der Bankenregulierung.

 

Getroffene Entscheidungen stets zu hinterfragen, ist grundsätzlich nicht falsch. Auf der Ebene des Regulierers beziehungsweise Gesetzgebers – auch oder gerade des europäischen – gibt es aber nicht minder wichtige Werte zu berücksichtigen, in erster Linie diejenigen der Kontinuität und der Rechtssicherheit. Und schon bei der Verabschiedung mühsam ausgehandelter Regularien anzukündigen, dass in Kürze der ganze Zirkus von neuem losgeht, ist alles andere als verlässlich. Es sei der Kommission erneut zugerufen: Europa und seine Volkswirtschaften sind weder Spielwiese noch Experimentierlabor. Man schaffe gesetzliche Rahmenbedingungen aus einem Guss und beschränke sich auf subsidiäre Aufgaben, oder – weil man infolge der Komplexität von 28 nationalen Systemen dazu nicht in der Lage ist – man lasse es.

 

 

Der Tragödie zweiter Teil

 

Nun zum grundsätzlichen Element: Wie erwähnt konnten Deutsche, Briten und Niederländer noch 2007 im Rat die weiland so genannte Portabilitätsrichtlinie schlicht mit einem Veto verhindern. Seit dem Vertrag von Lissabon hat aber kein Staat im Rat mehr ein Vetorecht, sondern qualifizierte Mehrheiten der Mitgliedsstaaten reichen für eine Verabschiedung aus. Folge ist, dass beispielsweise im Bereich des betrieblichen Pensionswesen die Mehrheit von Staaten gestellt wird, die zumindest Stand heute über gar keine oder kaum relevante Systeme der zweiten Säule verfügen, demzufolge in ihrem Stimmverhalten indifferent sind und über „Koppelgeschäfte“ leicht zu gewünschten Votings bewegt werden können. Nun hat Deutschland in diesem Fall der Mobilitätsrichtlinie zwar zugestimmt, aber vermutlich nur deshalb, weil man lieber gestalterisch das Schlimmste verhindern wollte als am Ende zwecklosen Widerstand zu leisten. Doch selbst dieser Versuch einer gestalterischen Mitwirkung konnte beispielsweise das für die deutsche Seite völlig überraschend aufgetauchte Verbot der Abfindungen von Kleinstanwartschaften nicht verhindern. Überhaupt: Dass im Trilog fünf vor zwölf noch völlig überraschend und ohne vorherige Absprache neue Bürokratiemonster in den Kompromisstext geschrieben werden können, anschließend aber trotz Widerstands aus Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden sich keine Mehrheit im Rat mehr findet, dies wieder rückgängig zu machen, wirft ein bezeichnendes Licht darauf, wie heutzutage in Brüssel Regulierungspolitik für 500 Millionen Europäer gemacht wird.

 

Man mache sich nichts vor: Deutschland braucht und wünscht die Regulierungen der Mobilitätsrichtlinie nicht, und gäbe es noch das Vetorecht im Rat, so hätte man diese Richtlinie wohl genauso blockiert wie man es 2007 getan hat. Doch betont werden muss angesichts des hier Geschilderten, dass weder die Kommission in ihrem regulatorischen Ehrgeiz noch die Regelungen des Vertrags von Lissabon (auch außerhalb des Pensionswesens wird Deutschland regelmäßig überstimmt, im EZB-Rat ist das Legion) vom Himmel gefallen sind. Denn es gelten wie so oft im Leben auch hier die Grundsätze der Tragöde, in diesem Fall leider nicht die des frühlingshaften Osterspaziergangs vor dem Tore, sondern die weniger unbeschwerten der Tragödie zweiter Teil:

 

Am Ende hängen wir doch ab von Kreaturen, die wir machten.“

 


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